南水北调进退维谷

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南水北调工程推迟五年的消息立即引起了国内外的关注。一项投资数千亿元的大型跨流域调水工程，在干管各段建设8年后，根据经济社会发展和工程建设的实际，需要进一步深入论证。这种情况使得最初的决策陷入了历史的尴尬

□记者王强

四年来，在汉江干流与丹江支流汇合处下游约800米处的丹江口大坝加高现场，巨大的塔吊像森林一样矗立着，塔吊不停地吊起巨大的混凝土罐，向加高位置浇筑数吨混凝土。

再过几天，汉江的汛期就要到了。6月18日，施工现场传来消息，混凝土坝段坝顶已被完全穿透，表明丹江口水库混凝土坝已浇筑至设计标高176.6米。

在建筑工人的眼里，这座大坝在四年内已经建了五层。

丹江口水库大坝加高工程作为南水北调中线工程的控制性工程，于2005年9月开工。建于1973年的丹江口水库一直承担着汉江中下游的防洪任务。最初的建设规模是157米。根据规划，本次加高工程是在原有老坝体的基础上，先加高至坝顶162米，然后加高至176.6米。正常水位将从157米提高到170米，库容将从174.5亿立方米提高到290.5亿立方米。

近几年来，丹江口大坝加高工程一直以2010年实现供水为目标，工程建设进度并未因南水北调工程争议不休而中断。目前加高工程似乎即将完工，但在未来四年内将无法发挥作用，因为南水北调中线供水时间已推迟至2014年。

就在外界猜测中线工程推迟5年的原因之际，一些媒体爆出消息称，2009年南水北调西线工程5000万元的研究经费被停止。因此，外界猜测西线是否会被搁置。

在过去的几十年里，围绕南水北调工程，特别是西线工程，出现了无数充满激情和浪漫的方案，无数水利专家、社会学家、经济学家和民间人士加入其中，争吵不休。

然而，在不断的争吵和未能达成共识之后，2003年，东线和中线工程的主要运河工程被紧急启动。后来，西线的规划者也呼吁加快步伐，尽快开始西线工程的建设。

据外界分析，从目前暴露出的各种问题来看，南水北调工程这个需要过度谨慎决策的庞大工程，似乎犯了“大跃进”的错误。

延迟的中线

5月中旬，国务院南水北调建设委员会办公室对外宣布，由于“部分项目需要进一步论证和优化”、“移民安置和征地拆迁工作需要进一步落实”、“项目总体投资大幅增加，需要中央研究和决策”等三个原因，项目将比原计划晚5年完成。

根据2002年国务院批准的南水北调工程总体规划，中线一期工程将于2010年通车。

南水北调办公室的新计划是，东线一期工程的目标是在2013年供水，主要是向江苏省和山东省供水；中线一期工程的建设目标是主体工程于2013年完工，2014年汛期后供水，届时长江的水可以输送到北京。

事实上，早在2008年10月31日，在国务院南水北调工程建设委员会第三次全体会议上，就明确将建设期界定为“2013年主体工程竣工，2014年汛期后供水”。10天前，国务院正式批准了东、中线一期工程可行性研究报告。此时，自2002年南水北调中线和东线工程正式启动以来，已经过去了七年。

据悉，与当年的总体规划相比，该可行性研究报告在建设周期、总投资、环境保护和移民等方面都有较大调整。在接受中央电视台采访时，国务院南水北调办公室主任张表示，中线供水的延误主要是由于影响工程建设的许多经济和社会因素发生了变化。“由于国家政策的调整、物价的上涨以及南水北调工程投资结构的变化，工程总投资大幅增加，这需要中央政府研究决策。”

根据最初的预算，中线和东线的总预算是2000亿元，而最新的计划增加了500亿元。只有中线工程需要追加投资近400亿元。

南水北调办公室一位不愿透露姓名的官员表示，虽然南水北调工程投资金额的调整方案已经国务院建设委员会研究通过，但仍需国家发展和改革委员会与财政部协商解决。如何在中央和地方政府之间分配如此大的额外投资也是一个大问题。

张认为，移民难是扩大投资、拖延工期的主要原因之一。整个南水北调中线工程需要33万移民，主要分布在河南省和湖北省。

“不耽搁才怪！虽然丹江口大坝加高工程已基本完成，但库区居民尚未迁出。”沈晓丽说，沈是湖北省环境科学研究院的总工程师，一直关注和研究南水北调工程对湖北省汉江流域的生态影响。

《商业周刊》还从湖北省获悉，南水北调中线工程丹江口库区移民安置工作只能在今年内全面启动。根据计划，湖北省需要重新安置18万人。

6月14日，湖北省政府召开丹江口库区移民实施规划会议。省政府和长江水利委员会制定了《南水北调一期工程湖北省丹江口水库移民实施规划工作纲要》，并安排全面启动移民工作。根据纲要，2008年11月，湖北省启动了库区移民搬迁安置试点工作，已有1.2万名移民搬迁，计划于2009年9月底完成。2010年，湖北省将完成5万人的县城外安置，2011年完成3万人的县城外安置，2012年完成8.7万人的县城外安置。

然而，河南省在去年底才开始移民试点工作，在接下来的四年里，该省需要重新安置15万移民。

“在新的经济社会发展形势下，整体拆迁工作面临巨大挑战。我们一些政策的滞后和移民的新需求增加了整体移民的难度。”张对说道。

对于南水北调这样一个巨大的跨流域调水工程来说，这样的事情发生在干渠各段修建八年之后，似乎有些尴尬。

背后的生态压力

在沈小立看来，南水北调中线工程被推迟了。虽然官方给出了解释，但它显然避开了更关键的环境和生态因素。

事实上，湖北省南水北调工程领导小组办公室副主任王在去年12月5日召开的“南水北调中线工程对湖北省汉江流域生态环境的影响”报告会上透露，为防范南水北调工程可能带来的生态环境风险，南水北调中线工程将比原计划推迟4年竣工。

“对湖北省来说，这(生态环境风险)可能是推迟项目的最重要因素。”湖北省水利厅一位不愿透露姓名的官员告诉商业周刊。

在上述吹风会上，有关部门认为，南水北调中线工程将对湖北省汉江流域生态环境产生深远影响:汉江中下游水环境容量将减少26%，水污染防治和生态保护难度加大；水资源的利用成本将普遍增加；生物多样性下降；丹江口库区土地资源将进一步减少，地质灾害频率将增加；同时，汉江中下游的航运也将受到很大影响。

作为主要负责人，沈晓丽花了两年时间研究撰写了《南水北调中线工程汉江中下游环境影响评价报告》，并上报国家南水北调办公室。报告明确指出调水对汉江的四大影响:

首先，汉江流量和水位下降，水资源利用成本增加。调水后，汉江沿岸涵闸泵站取水保证率将降低20%-30%；

二是环境容量下降，水体稀释自净能力下降，污染控制难度加大。汉江中下游水环境容量减少约23%，水体本身对污染物的降解能力降低；

三是航运条件好的中水位持续时间大大缩短，航运保证率降低，成本增加。据计算，800-1800立方米/秒的流量，加上良好的航运条件，每年将从8个月左右下降到3个月左右；

第四，适宜鱼类越冬场和育肥场的面积减少，水温降低，不适宜鱼类生存的因素增多。

在此基础上，湖北提出了长江-汉江引水工程、兴隆水电工程、航道整治和闸站改造四项治理工程。希望这四个治理项目将被纳入南水北调工程的总体规划，并要求进行生态补偿。

负责南水北调总体规划的水利部长江水利委员会同意将4个治理项目纳入南水北调总体规划，但双方在具体生态补偿金额上存在严重分歧。

沈晓丽告诉《商业周刊》，据测算，湖北省提出了在汉江中下游建设污水处理厂的生态补偿要求，金额超过21亿元，但经过多次与长江委沟通，长江委不同意这一金额，在南水北调中线工程最终总体规划中被压缩到4.39亿元。

记者在采访中还了解到，2006年湖北省的4个治理项目都上报给了国家发改委，但由于资金到位困难，今年年初只有兴隆水电站项目才刚刚开工，这与丹江口水源的长江至汉江调引水工程以及航道整治和闸站改造何时开始有关。

由于专业原因，沈小莉注意到，目前丹江口的年流入量正在减少。根据一组公开数据，丹江口水库上游的降水量近年来平均下降了15%。南水北调中线工程原规划丹江口水库平均库容为388亿立方米，现已减少92亿立方米。他担心随着汉江中上游工农业用水量的不断增加，南水北调中线工程的可调水量将会减少。

"因此，四大治理工程对于中间路线是非常必要和迫切的."沈啸·卡普说。

西线已经被搁置了吗？

近日，已退休在家的陆也注意到南水北调中线工程延期的消息。同时，另一条关于南水北调西线工程的消息引起了他的注意。四川省社会科学院研究员陆曾两次致信国务院总理，提议暂停西线工程。

2009年5月24日，国内媒体报道称，2009年南水北调工程5000万元的研究经费被暂停，负责西线工程前期勘测、规划、研究和技术研究的水利部黄河水利委员会至今未收到这笔经费。

“这可能表明中央决策层对西线工程的态度已经改变。”卢对说道。他也注意到他的名字在文章中被指出，但显然，对鲁报告中的声明很不满意。通过对鲁的同事、现已退休的向川三的采访，该报道认为，最初反对西线工程的请愿得到了当地政府和长江上游一些水电企业集团的支持。

本报记者近日采访向川三时，他也表达了类似的观点。原四川省社会科学院研究员项传三于本世纪初开始研究南水北调西线工程对藏区的影响，并曾向甘孜州提出南水北调西线工程对其经济发展影响的课题。

“我认为，中央政府不会因为一些专家的反对而简单地停止已经努力了几十年的西线工程。”告诉川三。在几乎所有四川专家学者反对南水北调西线工程的过程中，项川三始终支持西线工程的开展。

向传三提到的专家有鲁·，四川省的几十位专家学者，中国科学院的钱·、潘·、沈国放等三位院士。

2001年，水利部审批了黄河水利委员会提交的《南水北调西线工程纲要》。这个想法是在海拔3500米的地方建造一个人工隧道天河工程，每年从通天河、雅砻江和大渡河向黄河输送170亿立方米的水。根据规划，西线的初步设计将于2007年开始，一期工程将有条件在2010年左右开工，2015年竣工。

陆说，直到2004年，四川省的专家学者才开始阅读《南水北调西线工程纲要》。陆指出，在70多名专家中，四川省只有一名水利厅的官员，其余大部分是水利部的专家。

“这显然不符合科学民主的决策过程。”陆说，规划纲要中关于水利调控和投资、对长江上游的生态影响、地质条件等问题的论述存在严重问题。

为此，2004年和2006年，先后两次致信，并在中国科协负责的《科技导报》上发表了《南水北调西线工程慎重决策》一文。他从调水、调水对长江源头及上游水土资源和生态环境的影响、西线工程面临的地质条件、西线工程的经济合理性、决策过程的科学性和民主化等方面提出了自己的质疑。

“西线工程建设的规模和难度是当今世界上最高的。它关系到长江、黄河水系的调整和管理，涉及一系列生态、经济和社会问题，是一项极其复杂的系统工程。要作出科学的决策，必须反复论证，听取各方面的意见。”他建议，目前应认真研究项目的可行性、经济合理性、可持续发展和面临的风险，不应草率决定。

鲁《》一书问世后，在西线引起了民间和学术界的激烈争论。自2004年以来，四川省50多位专家学者花了两年时间，于2006年8月出版了《南水北调西线工程备忘录》。在这些专家学者中，除了鲁，还有四川省社会科学院原副院长林玲和地质学家刘宝。该书从多方面质疑了西线工程对四川和长江上游的影响。

随后，一篇名为“南水北调从四川抽血，保卫长江，保卫水源”的帖子出现在四川新闻网的辛辣社区，激起了四川乡亲们的热情。

《南水北调西线工程备忘录》颁布仅一个月，中国水利水资源界的三位领军人物钱院士、潘院士、沈国放院士就以中国工程院的名义向国务院提交了《南水北调西线工程前期工作方案》。

根据《建议》，南水北调西线工程应“慎重决策，在充分论证、比较和前期工作的基础上，基本查明、落实和解决主要问题，提出可行性报告，并争取社会广泛认可后，方可开工”。

这三位院士是国内科学界的重量级人物。钱院士曾任水利部部长、中国人民政治协商会议第七、八、九届全国委员会副主席；潘是中国科学院和中国工程院的双院士，曾任中国工程院副院长；沈国放还担任过中国工程院副院长。

卢认为，可以肯定的是，专家们的一系列建议已经引起了高层决策者的重视。对于陆的两封信，已经两次向水利部作了指示，陆的意见应该认真对待。

但是，项传三并不认为中央会放弃西线，更不认为鲁所质疑的是合理的。2003年主持国家社会科学基金项目“南水北调对四川发展的影响研究”，2005年发表论文《南水北调西线工程可调水量对生态环境的影响——答林玲同志与陆先生商榷》。据信，170亿立方米的调水不会破坏西南，但鲁对的调水资料有伪造的嫌疑，长江是长江的源头

四川省社会科学院学术顾问林玲教授曾两次获得中国经济学最高奖——经济科学奖，其观点与鲁·相似。当记者试图采访他时，这位备受尊敬的地区经济学家生病住院了。与香川三住在一处，但接触不多的陆认为，对西线持怀疑态度的学者并不代表任何利益集团，也不反对调水，但他希望决策者在这样一个大项目上要谨慎。

卢告诉《商业周刊》，在四川专家学者纷纷提出建议后，水利部和黄河水利委员会多次派人到四川工作，与当地政府和学术界联系，希望平息四川的反对情绪，尽快启动西线工程。

比项目更复杂的项目

中国北方日益干旱的气候和对工农业的巨大需求给水资源带来了巨大压力。在过去的几十年甚至更长的一段时间里，中国一直希望通过跨流域调水的超大型工程来一劳永逸地解决这一压力。举世瞩目的南水北调工程的构想已逐渐成为现实。

然而，如此大规模的调水工程在世界上是罕见的，项目的决策、规划和管理都没有经验可循，这的确是一个巨大的挑战。

“现在，最初的启动决定确实有点仓促。”一位不愿透露姓名的专家表示，至少南水北调工程没有经过全国人大的审议程序，水利部只是向全国人大的一些专门委员会汇报了南水北调工程的总体规划。相比之下，尽管三峡工程有争议，但它的议案最终还是被全国人大通过了。

在南水北调中线和东线工程开工前，原水利部部长、全国人大农业和农村委员会副主任杨振辉公开表示，南水北调这么大规模的工程，涉及到国家的全局战略，需要全国人大审批。

2002年，国务院批准了南水北调工程总体规划，并迅速启动了东、中线一期工程。其中一个原因是北方的干旱和缺水非常紧迫，另一个原因是为了确保2008年北京奥运会的用水。

2002年12月，东线一期工程开工，2003年底，中线一期工程也开始单项工程建设。目前，总体项目建议书和可行性研究报告仍不清楚。直到2008年10月21日，中央政府才批准了东、中线一期工程可行性研究总报告。

对此，有关部门认为，南水北调工程是一种创新的建设方式，即先制定“总体设计方案”，然后在此基础上进行单项工程的规划设计，使建设周期长、功能关键的控制性项目能够陆续开工，同时完成整个项目的项目建议书和可行性研究。

“但正是这种所谓的创新施工方法。由于项目的超前性，前期的可行性研究滞后，所以目前有必要进行如此大规模的调整。”根据上述专家的意见，对于像南水北调这样的大型工程来说，虽然很难做出准确的规划，但至少在总投资和建设周期上不应该有这么大的偏差。

记者在采访中还了解到，2004年，时任水利部副部长的陈雷在2004年南水北调工程前期工作会议上的讲话中也提到，总体而言，目前南水北调工程前期工作不能满足单个项目建设的要求。但此时，中线一期工程已经开工一年多了。

陆强调，西线调水涉及长江、黄河流域人民的利益。从勘察设计、规划到宏观决策，除中央统筹协调外，黄河、长江水利委员会和有关省、市、自治区也应参与。然而，该项目的调查、设计和规划均由黄河水利委员会规划，长江水利委员会和长江中上游有关省市均未参与。

一位接近黄河水利委员会的人士也承认，在西线的初步勘测、设计和规划过程中，表现出了从工程到工程的传统思维，在与相关利益相关方的协调和沟通、听取各方的意见以及解决对环境和生态的影响方面缺乏投入和完整的思维。他向黄委提出了一些建议，但似乎没有得到重视。

“围绕南水北调工程，大多数所谓的反对党并不否认其必要性。”陆说:“我们只是希望决策者在做出类似重大项目的决策时能够非常谨慎。只有在科学论证、民主参与和详细方案比较的基础上，我们才能考虑何时启动。”