2000亿地方债：破题城建融资难

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编者按:

城市建设怎么能“不缺钱”？如何把有限的地方财政支出用在刀刃上？这些问题不仅困扰着各级政府，也成为两会期间的热点话题之一。在长期干旱之后，中央政府决定发行2000亿元的地方债务，这给长期缺乏资金的大城市带来了希望。然而，这场“及时雨”能解决中国城市长期以来投资和融资渠道狭窄的问题吗？

两会期间，温家宝总理在政府工作报告中指出，国务院同意在地方发行2000亿元债券，由财政部发行，纳入省级预算管理。这是在1998年之后，中国再次通过代表地方政府发行债券来帮助地方政府解决融资问题。这也被认为是解决当前城市投融资建设的“及时雨”。

融资渠道狭窄一直是国内城市投融资面临的主要问题之一。

目前，城市建设的融资渠道主要包括以下传统方式:金融投融资、银行贷款、外资、民间资本、股票等。此外，它还包括企业自筹资金和其他方式。

有限的投融资渠道会造成许多问题。相比之下，在欧美发达国家，城市基础设施建设及其融资在很大程度上依赖于发达的市政债券市场。然而，在我国，由于投融资市场和体制的矛盾突出，目前股票和企业债券融资占当年城市建设项目总投资的比例不到1%，严重影响了城市建设和发展。地方债务的开放显然让地方政府欢欣鼓舞。

"发行地方债券在缓解地方财政紧张方面发挥着重要作用."全国人大代表、四川省财政厅厅长黄金生在接受采访时说。

然而，一些专家指出，虽然地方债务可以在一定程度上缓解地方政府的财政困难，但其力度毕竟有限。在当前新一轮政策扩张下，提升地方融资平台的能力和标准化已成为当务之急。

中央政府发行地方债券

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保守型

好处:“及时雨”解决城市建设中的干旱

风险:或者刺激腐败

虽然地方债务的开放为城市投融资带来了良好的机遇，但专家表示，其中隐藏的风险不容忽视。

财政部部长谢日前在两会上表示，已安排地方债务2000亿元。为了控制地方债务发行规模，对地方债务制度进行了精心安排。例如，筹集的资金只能用于支持中央政府投资的地方项目和民生项目，不能用于经常性支出。为防范债务风险，地方债券筹集的资金应当纳入地方财政预算管理，并报人大常委会审查监督。

然而，在专家看来，2000亿元地方债券的发行仍存在许多隐忧。

"这样做可能会刺激地方政府腐败。"上海社会科学院的专家在接受记者采访时说。

业内人士指出，发行地方债券还会带来一系列风险:一是会软化地方政府的债务约束，地方政府可能会过度借贷；第二，权力过度集中在中央政府，可能出现大规模寻租行为；第三，根据偿还能力分配债务额度将进一步扩大东西部差距。

上述专家还告诉记者，在一系列扩大内需、促进发展项目的配套资金压力下，2000亿元的地方债务规模对许多地方政府来说远远不够。全国人大代表、广东省发展和改革委员会主任李也表示，广东省地方债券的预算规模还不到广东实际需求的1/10。“这可能为政府发行准地方债券提供条件，而‘准地方债券’的风险非常高。”专家说。

对策:管理应该透明

孙复旦大学经济学院副院长:

事实上，发行2000亿元地方债务是配合中央政府发债的市场应急计划，是对经济的输血。因为中央政府预测今年企业、个人和机构将没有消费能力，所以中央政府有必要促进投资，然后企业可以恢复造血功能，重新开始生产，雇用员工和调整利润项目。

除了减轻中央政府的负担，地方债务在实践的变化中具有更大的意义。如果中央政府直接向地方政府拨款，地方政府的权利和义务是不对称的。虽然地方债务是由中央政府发行的，但并没有偿还。地方政府有平等的权利和义务。

从资金使用的角度来看，地方政府参与地方建设，知道资金用在哪里，可以形成地方政府和中央政府的双赢局面。但是，地方债务可能形成地方集权，导致腐败，因此需要加强对地方债务市场的管理。建议地方债务管理透明，绩效评估系统化，对绩效不佳或违反发行规则的地区责令停止发行，并没收发行权。

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高风险“准地方债务”

借用信任:不是最好的，而是最现实的

公开发行地方债务是“新的”，但地方政府已经发行了“隐性债务”。其中，通过信托为地方市政建设项目筹集资金的所谓“准地方债务”方式就是一种。

创造一种新的“信任”方式

目前，各地“准地方债务”主要有两种运作模式。一是地方政府支持的面向公共项目的公司债券，主要发行者是地方城市投资公司；另一种实际上是由当地政府担保的信托产品，信托公司出面帮助资助市政建设项目。

在2009年的信托发行浪潮中，交通银行国际信托有限公司的“新建一号集合资金信托计划”是“准地方债务”模式。通过这个信托计划，公司筹集了资金供地方政府使用。为了保证及时偿还债务，地方政府发起设立偿债基金，并将债务列入地方政府年度预算。

事实上，信托参与“准地方债务”并不是一个家族的事。2008年7月，第一个直接投资昆明土地开发和城市建设的信托产品“新昆明信托”发行，募集资金20亿元。此外，安徽省铜陵市、辽宁省鞍山市和江西省都有类似的融资行为。

潜在的风险不小

“当地的基础设施项目是一个巨大而艰巨的项目，当国家迫切需要资金时，筹集资金是不现实的。因此，地方政府与信托公司合作是明智的。国家发展和改革委员会副主任穆弘曾表示，中央政府正在研究通过贷款融资或允许地方政府以适当方式获得批准的渠道和方法。这符合政策意图。”上海国际信托投资有限公司财务部门的欧阳说:“信托公司与政府合作是为了降低风险，帮助地方政府量力而为。”这是一个自然的选择。”

然而，业内有相当多的人反对它。他们认为，当地方债券的发行被搁置时，地方政府“绕路”通过发行信托来解决资金问题，这有潜在的还款风险。全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任姜红表示，由于信托公司的发行人不明确，这些准地方债券的信用、价值和风险需要评级，投资者不可能掌握其风险的大小。

“与银行相比，信托资金更少，规模更小。虽然收益很高，但风险也很高。目前，许多地方政府项目比较复杂，一旦项目风险控制不当，可能无法收回本金和利息。最终的还款风险由信托公司的客户即投资者承担。”溥仪财富研究办公室高级分析师曾晶表示。

信任不会被抛弃

此前，地方政府不得发行地方债券，信托公司作为参与者，在为地方政府筹集资金方面发挥了一定的作用。现在，国务院允许发行2000亿元地方债务，这是由中央财政部发行的。信托公司还有发挥的空间吗？

“这笔地方债务由财政部发行，筹集的资金由地方政府使用。未来将由地方政府偿还。通过信托渠道向地方政府融资是两码事。”曾晶说。

永益信托工作室的高级分析师李阳认为，中央政府发行2000亿元地方债券和地方政府通过信托融资之间没有太大的冲突。

“毕竟2000亿元是有限的。中央政府发行地方债券来帮助地方政府筹集资金，借贷信托也帮助地方政府筹集资金。初衷是一样的，但只有一个融资方式。”李阳说道。

“然而，这两种帮助方式却大不相同。如果是由地方政府牵头，可以选择与包括信托公司在内的金融机构合作，但现在是由中央政府发行，情况就不同了。”他补充说，信托公司以信托产品的形式参与地方政府的基础设施建设。目前，数量仍然有限。

3

过渡性自行发行的地方债券

试点地方独立发债是有条件的

九三学社副会长、住房和城乡建设部科技司司长赖明:

自1998年发行2000亿元地方债至今已有十年，其性质没有太大变化。它仍然由中央政府发行，但只列入地方预算，这就构成了地方债务。因此，这一次发行的地方债仍带有浓厚的中央色彩。然而，地方政府想要成为发行债券的主体显然是不现实的。

从国家政策的角度来看，中国在1994年实行分税制改革时，为了规范中央与地方的收入分配关系，专门制定了预算法，其中第28条明确规定:“地方各级预算的编制，应当遵循量入为出、收支平衡的原则，不得出现赤字。”除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这是限制地方政府发行债券的权威依据。分税制改革13年来，虽然地方政府财力日益紧张，县乡财政困难突出，但这一禁令从未放松，从未“规定”过“特别规定”，包括北京的“奥运市政债券”，都没有“赦免”，只能以“公司债券”的形式发行。此外，据了解，中央政府的“禁令”在短期内至少会持续两到三年。

虽然地方债务不能完全放开，但一些地方政府尝试独立发行债券是可行的。

目前，中国一些地方政府有能力独立发行债券。判断一个地方政府是否有借钱的能力主要取决于它是否有以下两个因素:一是政府承担债务的能力，二是社会偿还债务的能力。它们也最终决定了地方政府借贷是否会引发金融风险。

从政府的债务承受能力来看，自我国实行分税制以来，虽然各级地方政府的可支配财力差异很大，但非落后地区的中心城市或沿海城市的债务承受能力相对较高，特别是一些经济发展较快的省份和一些大中城市。

从社会偿还债务的能力来看，基础更加牢固。新世纪以来，中国经济持续高速增长，社会闲散资金增多，居民收入也大幅提高，呈现出流动性过剩的特点。

数据显示，到2008年底，内地城乡居民储蓄总额预计将超过20万亿元。截至2008年底，全国金融机构本外币存款余额47.8万亿元，增长19.3%；然而，这些基金的投资渠道相对有限，大多数流动性基金只能在存款和购买国债之间进行选择。

地方政府发行债券的条件和基础已经具备，只要监管得当，就不会引发金融风险。

4 .成熟的市政债券市场

建立完整的规范体系

中国社会科学院金融研究所货币理论与政策研究室副主任杨涛:

目前，内地银行贷款已成为市政建设的主要资金来源，这在资本市场不发达的阶段是必要的，但也有很大的弊端。国内银行存在“存短贷长”的长期风险问题，一些政策性银行正在进行市场化改革，这将导致非一般商业贷款的缺位。此外，外资、民间资本和股票债券等国内市场化融资方式的比重仍然很小。虽然政府近年来大力支持这种融资方式，但由于投融资体制和资本市场的制约，在一定时期内这种融资方式的比重很难提高。

地方债务的发行在城市投融资体系中迈出了一大步，因为地方债务被纳入国家财政，受国家财政管理的约束。地方债务已经向地方政府提出了权利和义务。

地方债务只是一种过渡工具。要解决城市建设的投融资问题，必须建立长效机制，提供可持续的资金来源。要解决城市化的资金约束，应该有长期和短期的战略融资方案。短期而言，充分利用政策性金融机构的长期信贷支持更符合中国国情，甚至可以增设长期信贷银行。

从长远来看，为了从根本上解决城市建设的融资问题，促进地方政府行为的合理化，有必要推出真正符合各国城市发展一般规律的市政债券。

一方面，从财政角度看，发行市政债券有利于减轻中央政府的负担，明确界定中央政府与地方政府的关系。这也有利于提高地方财政收支的透明度，加强对地方政府的监管。

另一方面，从金融角度看，多年来，以大量银行贷款支持基础设施建设为主的间接融资体系，客观上抑制了长期债券市场的发展。开放市政债券市场不仅是未来资本市场发展的重要方向，也是长期城市化必不可少的金融基础因素。

然而，在中国发行真正的市政债券仍然存在许多制度和市场上的困难。首先，中国现行预算法规定，地方财政必须遵循量入为出的原则，地方财政不得出现赤字，因此地方政府没有发行债权。其次，市政债务的风险控制机制尚未建立，这些债务大多用于城市基础设施建设。随着城市化进程的加快，对债务的需求将会增加。如何按需发行债券，按期偿还债务，需要一个完整的标准体系。最后，市政债券仍然缺乏市场导向的条件，如评级制度和发行制度。什么样的城市可以发行债券，以及应该采用什么样的评级标准，仍有待解决。

资金来源多样化

中国城市经济协会副主席杨崇光:

虽然企业自筹资金在城市建设资金的来源和使用中占有很高的比例，但在金融危机中，许多企业甚至城市投资公司都没有多余的资金来进行建设。此外，许多公益性和半公益性项目不向民营企业开放，在许多发达国家，民间资本对城市投融资建设有很大的推动作用。

要解决城市投融资问题，资金来源多元化至关重要。

目前，许多公益或半公益项目应该向私人资本开放。当企业发展到一定程度时，就有义务承担更多的社会责任。政府应该给企业提供渠道和政策保障，使它们为城市建设做出贡献。而一些半公益性领域也应该考虑企业的回报，以吸引强大的民间资本。

发行地方债不能解决城市建设融资的根本问题。中央政府严格限制地方债券募集资金的投资。《国务院关于发行地方政府债券有关问题的通知》明确指出，发行地方政府债券取得的资金“仅限于中央财政支持的公益性项目和难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出。”可以看出，地方债务项目的确定是被动的，主要用于4万亿元投资计划中已经明确的中央指定项目。城市没有自主权，这与城市的实际需要不同。

今后，主管地方政府的改革方向应该从中央政府发行地方债券转向地方政府自己发行债券。事实上，像北京和上海这样的城市有足够的信用自行发行债券。市政债券的推出不仅可以筹集资金，还可以丰富居民的投资产品，一举两得。但是，在金融实力不强的地方，要加强金融转移，避免两级分化。