“十五”环保取得明显进展

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采访中国环境规划研究院总工程师王晋南，2005年是“十五”计划的最后一年。回顾未来五年中国环境保护取得的进展？困难和挑战是什么？带着这些问题，记者采访了中国环境规划研究院总工程师王晋南 “十五”期间环境保护主要控制指标基本完成。记者:“十五”计划即将通过。你如何看待过去五年环境保护的进展，特别是第十个五年计划的实施？王晋南:“十五”以来，随着经济快速增长和城市化进程加快，全国环境质量总体稳定，主要污染物排放总量快速增长的趋势得到初步遏制，生态保护和建设得到加强，部分城市和地区生态环境质量有所改善，生态治理取得成效，全社会环境意识明显增强 根据中国环境保护联合会的调查，71%的公众认为与五年前相比，他们城市的环境状况有不同程度的改善 总的来说，中国的环境保护在“十五”期间取得了显著进展:一是环境质量总体恶化趋势得到控制 空市的空气质量有所改善 空城市空气中颗粒物和二氧化硫的平均浓度有所下降，符合国家空空气质量二级标准的城市比例从2000年的35.6%上升到2004年的39.5%,低于三级标准的城市比例从2000年的36.6%上升到2004年的39.5% 大中城市的燃气质量有所提高 水环境恶化趋势得到控制 中国地表水达到三级水质标准的比例从2000年的32.1%上升到2004年的37.7%，劣五级水质的比例从35.0%下降到28.2% 工业固体废物综合利用率大幅提高，危险废物和医疗废物处置得到充分重视，道路和区域环境噪声管理不断加强，生态保护和建设取得初步成效 核安全和辐射环境安全基本得到控制 2004年，中国烟尘、工业粉尘和废水中化学需氧量和氨氮的排放量比2000年减少了5 ~ 10%。据估计，“十五”控制目标到2005年基本完成。但是，由于高耗能行业发展过热，煤炭消耗大幅增加，2004年二氧化硫排放量比2000年增加了13%，难以完成计划目标 二是重点领域环境治理取得初步成效 截至2004年底，“重点流域规划”所列的2130个项目中，已完成851个，占项目总数的40%；“十五”期间，265个各类项目(不含自然保护区项目)被列入“渤海计划”。截至2005年7月，已完成各类项目134个，占项目总数的50.6%；截至2004年底，“两个控制区计划”的279个重点治理项目中有96个(13个项目被停止或多次取消，但实际数字为266个)已经完成，占项目总数的36% 第三，出现了一批环境与经济协调发展的典型案例 “十五”期间，国家环保总局启动了一批循环经济试点项目，在化工、造纸等五个重点行业开展了清洁生产试点。近千家企事业单位获得iso14000环境管理体系认证，2000多种产品获得环境标志产品认证，年产值超过500亿元 已出现100多个生态农业县，绿色食品国内销售额达到500亿元 484个县、市、区建立了生态示范区，其中82个已通过国家验收 九个省按照可持续发展的理念开展了生态省建设 有47个国家环境保护模范城市或城区 二氧化硫和重点污染控制项目延误了记者:哪些环保指标在第十个五年计划没有完成？王晋南:环境保护“十五”计划的实施也存在一些困难和问题，影响了“十五”计划各项目标的如期完成 这是由于我国长期积累的结构性矛盾和粗放型经济增长方式没有根本改变，经济发展、资源和环境的矛盾日益尖锐，环境保护的体制、机制和投资滞后，执法环境有待改善。尽管环保部门克服了各种困难，不断加大监督力度，但“十五”计划仍未能完成所有目标 据估计，中国除了排放化学需氧量(cod)和烟尘、工业粉尘和废水中的氨氮接近或略高于“十五”控制目标外，二氧化硫控制和重点污染控制项目的建设已经拖下了“后腿” 这些指标失败的主要原因如下:一是科学发展观在一些地方没有落实 在一些地方，甚至以牺牲环境和人民健康为代价，换取暂时的经济发展，对污染治理项目重视不够，未能采取有效措施，导致一些地区的生态环境被治理和破坏，治理跟不上破坏，导致环境质量恶化 一些地方政府甚至以“破环为零”、“先上车后买票”的方式，违反法律法规，干预环境执法，掩盖违法行为，审批建设污染环境、破坏生态的建设项目 第二，粗放型经济增长方式没有根本改变 从2000年到2002年，各地调整了能源结构，降低了城市燃料的含硫量，建设了一批二氧化硫污染综合治理工程，二氧化硫污染控制取得了一定进展 全国二氧化硫排放量从1995万吨下降到1926.6万吨，减少68.5万吨；“两控区”二氧化硫排放总量从1316.4万吨下降到1148.8万吨，减少167.6万吨 根据这一趋势，原“十五”二氧化硫控制目标有望实现 然而，自2002年底以来，中国经济呈现出快速增长的趋势。火电、钢铁、建材等行业发展异常。高能耗行业产品年均增长率在10%以上，钢铁产量年均增长率甚至达到20%以上。高能耗行业单位产品能耗平均比世界先进水平高47% 2003年，全国煤炭消费量激增至15.8亿吨，比2002年增加2.1亿吨，导致“两控区”和全国二氧化硫排放量分别上升至1281万吨和2158.7万吨，比2002年分别增加132万吨和232万吨 虽然国家在2003年下半年采取了宏观调控措施，高耗能行业的发展有所放缓，但2004年全国煤炭消费量仍增加到19.6亿吨，二氧化硫排放量增加到2255万吨，难以完成“十五”期间的二氧化硫控制目标 第三，污染控制项目进展缓慢 据2003年底调查，“十五”计划安排的279个二氧化硫重点控制项目计划投资409.5亿元，可形成303.7万吨/年的二氧化硫减排能力，但截至2003年底，仅完成61个项目，占项目总数的21.9%；在建项目72个，占25.8% 据估计，到2005年底，淮河、海河和辽河的已建成项目将分别占规划项目的76%、55%和52%。太湖、巢湖和滇池已完成项目的比例分别为87%、59%和52% 尽管国家环保总局多次向公众公布进展情况，试图引起地方政府和相关部门的重视，但“十五”期间确定的重点环保项目仍无法如期完成，导致一些重点治理区水质变化不充分，与群众预期相差甚远。 第四，环保监管能力薄弱 中西部地区23个省级环保部门执法装备的符合率仅为9%，272个地级环保部门执法装备的符合率仅为33%；全国3064个环境执法机构中，每个机构只有1.4辆车和2.7套证据收集工具，监督了23万个工业企业、70多万个第三产业企业和数十万个建筑工地。还承担了繁重的生态环境检查任务，70多亿元/年的排污费，6万多件/年的污染事故。 饮用水源中有109种污染物指标，目前只有29种受到监测 同时，标准体系不完善，标准与法规的关系没有完全理顺，影响了标准的有效性 例如，《空气污染防治法》率先确立了禁止污水过度排放的法律规范，并规定了污水过度排放的法律责任，但其他环境法尚未确立禁止污水过度排放的法律规范 同时，环境管理多头并进，缺乏统一有效的环境保护监督体系 横向部门权责重叠，职能分配不清；缺乏有效的机制和监管力量，宏观调控能力薄弱，一些重大跨区域环境问题难以协调 缺乏环境与发展的审议和协商机制 第五，环境法制不健全，不守法和执法不严的现象普遍存在 基层环保执法监督手段落后，无法及时发现和制止企业走私、泄漏、超标排放等问题 处罚力度较弱，缺乏强制手段，对环境违法行为的处罚难以到位 目前，根据中国的法律法规，非法排污的罚款大多在10万元以下，最高金额为100万元，与排污企业造成的损失相比微不足道，并不令人震惊；法律没有赋予环保部门限制生产和停止生产的权利，这使得执法手段并不困难 第六，环境保护机制不完善，投资不足 虽然中国的环保投资有所增加，但总投资已从“九五”期间的3600亿元增加到“十五”前四年的6000亿元 但是，总体而言，环保投资占同期国内生产总值的比重较低，九五期间为0.87%，十五前四年为1.33% 由于我国正处于污染控制的初级阶段，复杂的环境问题更加突出。不仅要解决新的环境问题，还要解决历史债务问题 投资总量不足，仅水污染防治就存在400多亿元的资金缺口 调查显示，部分重点流域省市环保资金缺口较大，融资渠道不畅，重点项目进展缓慢 有些地方对已经建成的污染治理设施缺乏有效监管，存在许多“阳光”项目，环保投资效果有待提高 努力解决经济发展和环境保护的问题记者:你认为应该采取什么措施来解决这些问题？王晋南:第一，全面落实科学发展观，发展循环经济 加快转变高能耗、高污染的生产和消费方式，建设资源节约型、环境友好型社会 各地要根据资源禀赋、环境容量、自然条件、人口状况、发展水平和生态功能区的要求，制定发展目标，调整生产力布局和产业结构 要建立环境资源经济绩效体系，大力推行环境标志和环境认证，积极推进政府绿色办公和绿色采购制度 二是完善环境监管体系，加强环境管理 坚持和完善环保部门的统一监督管理和相关部门分工负责的环境管理体系，建立环境保护综合协调机制，研究确定环境与发展的重大政策 按照生态系统管理的方式，逐步解决部门职能重叠，增强环境监管的整体性 要加快建立国家环境保护总局环境局，建立和完善“国家监督、地方监督、单位负责”的环境监督体系 同时，要抓紧建立党政干部环境绩效评价体系 根据中国环境保护联合会的调查，98%的被调查公众认为，环境保护应该纳入党和政府领导人的评估 三是完善法律，改善执法环境 现行的《大气污染防治法》和《水污染防治法》已不能适应形势的发展，应加快修订进程 环境保护应尽快成为宏观经济调整的重要杠杆 加快配套环境法规的制定进程，加大对环境违法行为的处罚力度，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题 四是推进污染控制的市场化进程 增加政府对环境保护的投资 提高环境保护支出在公共支出中的比重；进一步发挥国债在刺激环保投资中的作用 同时，提高污染控制费，鼓励社会资本进入 五是完善环境经济政策，建立有利于环境保护的财税体系 探索建立污染产品税、生态补偿制度和排污交易制度 建立多元化的环保投资机制，逐年增加环保投资，运用市场化手段积极吸引社会资本 (中国环境新闻记者徐琪)