深圳特许经营条例引争论 公用事业走向企业垄断?

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■政府特许经营授权、企业独家垄断、价格上涨形势严峻■观点:深圳公用事业改革实践抑制了中国公用事业的竞争——该领域被“公众口”定义为中国市场化改革的“最后堡垒” 经过公用事业领域投融资体制改革的大量探索，《深圳市公用事业特许经营条例(草案)》现已进入立法进程的关键阶段 下个月，《条例(草案)》将提交市第四届人民代表大会常务委员会第一次会议进行二审 今年2月，该《条例(草案)》首次在深圳提交全国人大审议 在征求意见的过程中，它引起了各界的争论甚至批评 人们质疑这种特许经营是否会把政府的行政垄断变成企业的经济垄断。公民的公共利益能得到保护吗？深圳的公用事业改革领先全国。包括水、电、气在内的五家公用事业企业已完成重组，并获得政府特许经营权 该法规在深圳的颁布将是继新疆之后中国的第二个特许经营法规 背景深圳创新:“特许经营”崛起地方性法规两大集团赢得“特权”50年深圳公用事业改革的序幕始于2002年下半年 在水、气、公共交通和电力等市政公用事业中，通过国际招标引入战略投资者 2004年底，五家试点公用事业国有企业通过“招录”引入战略投资者的工作基本结束。其中，威立雅等法国公司获得水务集团45%的股权，刘永好的新希望集团和香港中华煤气共同获得燃气集团40%的股权 此外，深圳能源集团和巴士集团也引入了自己的战略投资者 据披露，五家企业涉及的股权转让和增资扩股资金总计70亿元 在这次国际招标中，燃气集团获得了在深圳经营管道燃气30年的特许经营权，水务集团也获得了50年的特许经营权 在改革实践的同时，深圳一直在努力制定规则 2003年，深圳颁布实施了第124号政府令《深圳市公用事业特许经营办法》，没有借鉴国内先例，世界各国都在探索之中。 公用企业国际招标、招聘和特许经营授权的改革按照本办法执行 2004年，深圳试图将这一政府管制升级为地方管制，作为特许经营的最高法律依据，并对市场准入和退出、公用事业价格和监管作出原则性规定 《条例(草案)》于2004年12月20日首次提交深圳市第三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议审议 2005年2月23日、3月29日、4月12日，深圳人民召开了相关企业、相关职能部门、专家座谈会，征求对法律法规修订的意见 争论的焦点是:“特许权”期限过长，政府垄断变成了企业垄断。"一份合同卖给后代."在相关职能部门、专家和消费者的座谈会上，反映的声音成为主流，有些意见相当尖锐。法律条文的讨论成为对深圳以往公用事业改革实践的回顾 “签个合同，卖给所有的后代 “50年的专营权太长了，不会成为争论的焦点之一 深圳的水务特许经营期限为50年，合同可以续签两次，燃气特许经营授权期限为30年 有关职能部门的代表指出，目前各国公用事业的特许经营期通常不超过20年，深圳的50年水资源经营权规则显然太长 《条例(草案)》应增加相应的规定来限制运行周期，尤其是在政府经验不足、监管能力差的现阶段，这一点尤为重要 对此，负责国企改革和国有资产的深圳市副市长张思平4月5日在参加当地电台“人民心桥”节目时作出了回应 张思平说，公用事业必须进行投融资体制改革，引进各种投资。政府必须通过特许经营条例，该条例不仅对企业的服务、质量和安全提出了严格的要求，而且还给予这些投资者合理的回报 这种改革符合长远发展，而不是出卖后代的一切 争论的另一个焦点是在某一公共事业领域是否只应授予一个企业特许权。相关职能部门和专家对此表示担忧。“这可能导致公用事业从原来的政府垄断走向特许经营后的企业垄断，这不符合公用事业改革的基本宗旨和发展方向。” 专家认为排他性“特许权”导致新的垄断危及公共利益。在“让步”之后，我们应该引入一个竞争机制，“公用事业不是小事”，它直接关系到每个公民的切身利益。即使1元和2元的价格上涨也会导致生活成本上升，影响城市的竞争力。 在专家看来，以投融资体制改革为方向，打破政府行政垄断，引入社会资本，实施特许经营的公用事业改革，只能解决部分问题 深圳大学管理学院马教授认为，公用事业特许经营是政府通过招标方式拍卖公用事业经营权，在不改变公用事业资产所有权的前提下，根据准入资格条件引入竞争机制的一种管理制度。其目的是通过经营权的竞争和转让，实现城市公用事业的社会化和产业化。 特许经营制度通过引入激励竞争机制，从根本上克服了政府依赖政府投资、垄断经营、成本高、效率低的制度弊端，开辟了公共领域，满足了城市公共事业日益增长的需求 但是，如果不科学界定公用事业的性质、范围和时效性，客观上会导致中标企业的新垄断，影响城市公用事业社会化过程中竞争机制的发挥，使成本降低、质量提高变得困难，甚至危及公民的公共利益 从目前深圳公用事业改革的实践来看，特许公用事业的许多环节是完全竞争的，对这些竞争环节的人为限制极大地抑制了市场竞争机制的发挥，导致了大量的不正当竞争现象，如特许经营权企业利用其垄断优势进行强买强卖。 只授予一个特许经营权，这可能导致公用事业从原来的政府垄断转变为特许经营后的企业垄断 打破行政垄断后，如何在特许经营的各个环节充分引入竞争机制，从而避免企业垄断局面的形成，从根本上保护最终消费者的利益 这应该是“深圳下一阶段公用事业改革的重点” 深圳市水务局政策法规司副司长兰主张，在深圳经济特区保留两个给排水企业，在特区外保留两三个类似企业 比较不同地区企业的价格、经营业绩和经营成本，不仅有利于政府和公众对公用事业的监管，也有利于通过“间接”竞争控制价格和成本 没有获得特许经营权的类似企业强烈要求公平的竞争环境 深南煤气公司曾在深圳南山区开通管道煤气，1998年底被迫独家经营 公司代表马忠福提出了“统一有序竞争多个特许经营权”的改革方法:允许多个管道燃气公司竞标供气，允许消费者选择燃气供应商 可以合理划分多个供气区域 各相对独立区域的市政燃气管网由多家燃气公司进行竞标，中标者获得十年经营期的许可，可进行更新 注意国外形成良性竞争模式的最重要的例子:竞争，如何降低决策者的价格？改革将走向何方？对于普通公民来说，这仍然很遥远。普通人最关心的是一口价 从这一点来看，专营专营并不是最好的选择 特许经营后，公用事业价格上涨似乎不可避免 政府特许授权和企业独家垄断使得价格上涨的形势更加严峻 正如马所说，行政垄断的主要弊端在于效率低下。政府的出发点是为了公共利益，而企业垄断的最终结果是追求利润最大化 专家认为，由于公用事业的垄断，消费者在选择上处于弱势地位，如何形成健康的竞争格局尤为重要 只有竞争才能降低成本和控制价格 然而，现行的《专营权规例(草案)》并没有清楚订明这点 深圳公用事业改革的实践抑制了竞争 英国的天然气零售市场实行完全竞争制度，价格是竞争性市场运作的结果，而不是监管的结果 在欧洲，英国的天然气价格仍然是最低的，这证明有效竞争和更高的价格透明度是降低成本、降低价格和提高经济效率的重要因素 竞争降低价格还有一个更生动、更有力的例子 在协商会上，深南燃气公司当场承诺，如有机会参与深圳市管道燃气运营，将在现有管道燃气收费项目的基础上，免除向消费者收取的所有不合理费用，如:800元/户开户费、2.5元/户/月燃气表检定更换费、联系费、维护费、管理费、工商用户开户费等。 管道燃气的财务管理完全向公众开放，运营收入控制在燃气价格成本价的6%左右，终端价格至少比目前低10%-15%。如何在“促进公用事业竞争”和“维护公共利益”之间找到平衡，重新建立公用事业监管体系，实现公益性与市场机制的有效结合，仍然是一个需要不断探索的课题。 (文字/记者周敏)