体制转型与公用事业民营化

本篇文章6856字，读完约17分钟

1.公用事业民营化是世界趋势。在人类历史上，私人和社区参与基础设施和公共服务的生产和供应是很久以前的事了。教育最初是由私人(如私立学校)和教会建立的。医疗由江湖郎中和社区医生提供。交通和供水也由私人或社区自己经营。 根据我的记忆，解放前和解放初，Xi的甜水井都是私人经营的 近代以来，随着政府能力的增强和城市的发展，专门提供基础设施和公共服务的公用事业逐渐出现。只有在战后，基础设施和公共服务才成为公共垄断企业的专属领域，并形成了自然垄断理论和政府管制理论 政府已成为邮电、供电、公共交通、给排水等产品和服务的主要提供者。在一些计划经济国家，如果私营企业在竞争性部门仍然有一条小尾巴，那么在公用事业领域，私营部门已经被完全淘汰和排斥 然而，随着科学技术的发展，社会分工的扩大和组织结构的变化，一方面削弱了自然垄断的程度和范围，另一方面也创造了新的竞争领域，如道路网的建设和维护以及运输服务的提供，电网的建设和运行以及信息服务提供者的服务和互联互通，这些都可以分开进行。 使这些具有自然垄断性质的经济活动具有竞争的性质和特征，并为民营企业进入提供机会和机遇 与此同时，在许多国家，由于公共部门对基础设施和公共服务的垄断供应没有效果，服务质量差，成本高 为了充分利用这些机会和条件，有效分配公共资源和能力，一些政府将基础设施和公共服务的融资与其运营和提供、公用事业中的竞争性和垄断性部门以及社会保险计划和社会援助计划区分开来，允许私营企业参与一般公共产品和服务的生产和供应 从而形成了公用事业民营化的趋势 例如，在电信行业，欧洲、美洲和亚洲国家的私营企业参与了长途电话、移动电话和互联网增值服务的竞争。在电力行业，许多私营制造商也投资建设工厂，以提高发电能力和电力供应 至于公用事业，如城市煤气供应、供水和公共交通，也向私营部门敞开了大门 需要指出的是，经济理论及其背后的社会哲学观念的变化，不仅反映了社会经济结构及其管理方式的变化，也是对这种变化的一种解释 一般来说，经济理论及其哲学思想可以分为国家干预主义和经济自由主义 所有经济理论及其政策实践都在这两者之间摇摆 公用事业的国有化和私有化可以最好地解释这一变化，并使其与外部相匹配 2.中国经济转型中的公用事业民营化中国的经济改革已经进行了25年。如果用一句话来概括，那就是市场化和私有化 改革之初的权力下放并没有触及国有部门，而是在国有部门旁边发展了一个非国有部门 整个改革过程是私营部门进入国有部门垄断领域并不断扩大的过程 因此，公用事业民营化不仅是市场化的一个重要方面，也是市场化深化的一种表现 私营部门进入公用事业有两个非常重要的机会 首先，改革开放打破了束缚生产力的枷锁，各种生产和经济活动迅速发展，对通信、电力、供水、供气、交通等公用事业提出了巨大的需求。然而，由公共部门垄断的原有设施无法满足迅速扩大的市场需求。与此同时，政府无力为新的投资和建设提供太多的财政资源，所以外国资本和私人资本首先进入公用事业 此时，随着市场的扩大，公共部门经营的公用事业并没有萎缩，而是发展壮大了 二是随着使用年限的增加，原有公共企业设施老化，管网年久失修，急需改造。特别是随着改革的深入，私营部门增加了对公用事业的利用，市场竞争加剧。国有企业的弊端日益暴露，成本高、效益低、亏损大、服务差。公用事业状况更差，不仅无法更新改造，而且成为地方政府和地方财政的巨大负担。 为了发展地方经济，减轻财政负担，改善城市功能，公用事业的股份制改革开始了，从承包和租赁经营到完全私有化 私有化的领域和范围也在扩大，从公共交通、邮件快递、电力供应和供水，到机场航站楼、客运和货运、信息和通信等。 还有各种各样的私有化方式，从股权管理到所有受让人，以及bot等。 事实上，存量和流量是密切相关和相互转化的。私有化的这两个方面和两个机会可以单独出现和行动，也可以同时出现和行动。经常是你有我，我有你，互相促进 在公用事业私有化继续推进的同时，在政府严格控制的一些地区，出现了政府对公用事业的竞争 这种竞争既包括政府部门之间的横向竞争，如中国联通的成立及其与中国电信的竞争，中国电信的进一步拆分，也包括地方政府与中央政府部门之间的纵向竞争。这就是小灵通发展背后的故事 3.公用事业民营化的无限商机在中国，虽然公用事业民营化取得了一些进展，但这仅仅是开始 我没有这些信息，也不知道谁能提供这些数据。 不过，根据我的观察和估计，无论是企业的数目或营业额，私营化部分占所有公用事业的不到10% 公用事业民营化在中国方兴未艾 在传统的理论和概念中，公用事业往往投资大，周期长，这是一项亏损的业务。私人无法参与其中，也不愿意操作它。它们只能由政府经营，由公共企业经营 然而，私有化的现实与这一理论和概念背道而驰，公用事业私有化包含无限商机 一般来说，政府运作是没有利润的，其次，他们不能与人民竞争利润。相反，私人经营必须有利可图 人们常说，“无利不起早。” 如果不盈利，私人投资者一般不会进入 在目前的技术条件下，有两个行业具有诱人的发展前景和丰厚的利润 一个是高风险和高利润的行业，比如一些高科技行业，微软的增长和思科的崛起都是一样的。短短几年，它已经成为行业的领导者，其毛利率甚至超过50%。加上并购，企业规模呈几何级数增长，国内华为和中兴也纷纷效仿 另一个是公用事业。虽然利润率不高，一般是平均利润，但市场广阔，利润稳定，现金流充裕，具有低收入风险(收入差异小)的特点 中国股市的问题不小，波动是不可预测的。其他股票和板块都暴涨暴跌，而公用事业板块相对稳定，起伏相对较小，这就是一个很好的证明 2002年，共有51家公用事业上市公司，主要从事供水、供热、供气、供电、污水处理和环境保护，平均每股收益0.25元，净资产3.24元，净资产收益率8.10%，资本公积1.62元，经营现金流0.52元。主要经营指标远高于深圳和上海所有上市公司的平均水平 不仅如此，随着收入水平和城市化水平的提高，对公用事业的需求将扩大，规模将继续扩大，水平将进一步提高 由此可见，公用事业是私营机构可以大力发展的领域，也是可以充分发挥其长处和短处的领域 有人可能会说，既然如此，政府和公营部门为何要退出，为何要私有化？事实上，原因很简单 政府体制和公共体制不能适应其发展和运行，这不仅限制了企业和员工盈利的积极性，也不承担相应的经营后果约束。利润不能由个人获得，损失无论如何都要由政府补贴 这里有一个例子。四川省邛崃县原有水厂设备陈旧、技术落后、管理混乱、漏水。生产的自来水不能满足县城居民的生产和生活需要，而政府补贴却在增加。在无法移动的情况下，必须将其私有化 瑞云集团进入后，从欧洲引进全套先进技术和设备，进行了彻底的改造。它实现了全过程的计算机控制和清洁生产。用户可以通过插卡取水，员工人数已经从近100人减少到12人。特别是，它将白天生产改为晚上作业，晚上取水，白天供水。仅峰谷电价就将成本降低了约一半 在目前按平均水平(成都市水价)定价的情况下，利润是相当丰厚的 公用事业不仅盈利稳定，而且市场广阔。目前，它们大多是政府体制和公共模式，同时又处于一种不死也不亡的状态 随着改革的深入和国有经济战略性重组与退出的实施，公用事业民营化已成为大势所趋 4.在政府推动公用事业民营化并对其进行管理之前，有人指出，随着技术的进步、分工的发展和组织的变革，市场竞争机制进入了公用事业领域，自然垄断的程度和范围已经大大削弱和缩小，但并没有完全消失 即使公用事业私有化，它们毕竟与竞争性部门不完全一样。如果后者是一个完全竞争的市场，前者是一个不完全竞争的市场，那么政府对民营公用事业的管理不仅是必要的，而且也不完全等同于竞争部门的管理 因此，问题的关键在于政府如何推动公用事业民营化，以及在新形势下如何管理公用事业。政府的管理不是人治，而是法治。因此，制定和实施有效的法律法规不仅可以影响市场运行的过程和结果，还可以促进竞争、发展和创新，防止垄断权力的滥用，从而使市场运行更加高效 然而，法律法规的制定不仅要考虑技术和组织的变化，还要考虑政府机构的能力 根据世界银行的报告(1997年)，世界上有两种类型的私营公用事业管理 一是制度能力强的国家，对公用事业的管理一般采用限价的方法。这种方法不仅可以明确独立立法者的责任范围，还可以明确机构在限制任意行为中的作用。一方面，它有利于鼓励公用事业的有效运行和鼓励创新。另一方面，它赋予立法者大量的处理权力。 例如，美国采用价格限制法，管理机构根据年通货膨胀率减去调整系数来设定公用事业的总价格上限 英国精心设计了一套限制和平衡机制，所有公用事业反对的决定都必须由垄断和兼并委员会和工商国务秘书澄清 机构能力薄弱的国家通常对公用事业的私人投资者采用管理承诺机制。例如，在1950年代，牙买加最大的电信行业的运营是基于一项具有具体条款和40年许可证期的具有法律约束力的合同。 作为其保障，它是一项域外权利，即英国枢密院是牙买加司法系统的终审法院 为了解决承诺担保的问题，一些政府同意与私人投资者签订具有法律强制性的“接受或支付”协议，或使用第三方(如世界银行)进行担保，以避免私人投资者和贷款人的非商业风险，包括政府失灵和国有化 根据各国的经验和教训，世界银行的报告警告人们不要在机构薄弱的地方贸然建立机构能力密集型的法律法规。最好把用正式的规则来规范市场作为对其他措施的补充或最终手段。 中国正处于经济体制转型的过程中。一方面，政府的行政控制能力强，另一方面，政府的法治能力弱。从政治角度来看，该国尚未真正确立遵守其制定的法律和条例的政治意愿。从制度的角度来看，该国没有一个独立和公平的司法系统来执行判决 因此，在目前的情况下，试图完全依赖正式的法律法规是不现实的，甚至是低效的，使用各种管理承诺机制可能弊大于利 与此同时，体制转型的不确定性、政府官员的任期和短期行为，以及参与公用事业民营化的私人投资者和贷款者最大的担忧是政府更迭和官员失信 这也是公用事业民营化的最大障碍 从目前的情况来看，由于我国公用事业民营化不能依靠正式的规则进行管理和运营，还需要运用各种管理承诺机制，如何使这种管理承诺机制有效运行是一个需要认真研究和探讨的重要问题 从现有经验来看，以下几点值得注意 1)、私人投资者和贷款者参与并获得公用事业的产权，对公用事业实施私人管理，最好是经过一个公开的竞争过程 即政府首先在当地发布公用事业民营化公告，提出参与条件并做出相关承诺，然后由多家私营企业投标，最后由专家、学者、社会名流、政府官员和商界人士组成的评标委员会开标并发布标书，由公平组织进行公正 2)政府与私人投资者签订具有法律效力的公用事业民营化合同。合同应明确双方的权利和义务，并仔细规定违约风险、赔偿责任和处罚。尤其应该指出，合同不受政府更迭和官员调动的影响，继任者有责任确保合同的完全执行 虽然这是纸上谈兵，但它是一种约束和保证 3)在中国目前的行政体制和官僚体制下，如果下级政府的公用事业民营化能够得到上级政府和官员的肯定和赞赏，那将是一件好事 因此，如果管理承诺机制能够获得上级政府和财政作为第三方的保证，它将保证私有化的顺利实施 4)政府对公用事业民营化的管理，除了一般的法律法规外，通常还有数量控制和租金控制 例如，如果出租车的数量太大，它将形成支持和造成污染。其他方面也有类似的问题，但具体情况不同 管理方法通常是拍卖特许经营权，关键在于公开、透明和不歧视 租金价格控制通常采用限价法。就目前情况而言，私营企业可以以平均价格作为最高限价来获利，因为公营部门的成本相对较高；根据通货膨胀率调整最高限价可能更灵活有效 5.公用事业民营化的融资问题是公用事业发展中的一个重大问题，也是一个没有得到充分讨论的问题 至于公用事业私有化的融资问题，到目前为止，还没有正式提上日程 在传统计划经济条件下，由于公用事业由政府所有和经营，公用事业的资金来源于财政。随着改革开放，金融投资比重不断下降，目前已降至60%左右，市场融资的地位和作用日益突出 一般来说，企业市场融资主要有两种方式:股权融资和债务融资。随着金融投资的下降，公用事业的股权融资和债务融资得到了发展 上市公司有几十家，这不仅是股权融资，也是公用事业民营化的一种方式 这些上市公司中有许多已经进行了配股和增发。此外，一些地方政府已将一些收费项目的部分股权转让给外国投资者。股权融资和私有化已成为公用事业的重要融资方式 但是，公用事业上市公司股权融资的效果并不好，获得的资金大部分不是投资于主营业务，而是投资于非公用事业 调查显示，在33家公用事业上市公司中，有18家公司获得了一次和22次配股，其中16家投资于不相关的行业，如股份制证券公司 事实上，它在鼓励公共事业上市公司的广泛投资和广泛管理方面发挥了作用 与此同时，债务融资也已经开始。特别是不久前上海久事公司发行的“2003年上海轨道交通建设债券”，实际上是以公司债券名义发行的“准市政债券” 由于公司的实际投资者是上海市政府，其78.5亿元的注册资本来自市财政拨款，对于轨道交通建设项目，市政府将给予资金划拨、减税、财政贴息、沿线土地综合开发、轨道交通票价调整等一系列优惠政策。 事实上，政府为其融资提供担保 然而，在当前形势下，这种做法不仅突破了现行预算法下地方政府不能发行债券的限制，也是公用事业融资模式的一种进步 虽然一些国有和国有控股的公共企业获得了股权融资和债务融资的权利，但私有化的公用事业公司尚未获得这种机会 事实上，鉴于公用事业相对固定的区位，特别是利润稳定、风险低、现金流充裕的特点，赋予民营公用事业发行债券筹集资金的权利和机会，不仅有利于推动公用事业民营化，也有利于企业债券和债券市场的发展以及信用和信用文化的建立 因为，除了政府可以提供一定的优惠和担保之外，私营公共企业可以利用其现有资产进行担保 以此为突破口，打破目前只允许国有企业和国有控股企业发行债券的体制限制，可能是一个更好的选择 (新浪财经作者:张曙光教授)期限和短期行为参与公用事业民营化的私人投资者和贷款者最大的担忧是政府更迭和官员食言 这也是公用事业民营化的最大障碍 从目前的情况来看，由于我国公用事业民营化不能依靠正式的规则进行管理和运营，还需要运用各种管理承诺机制，如何使这种管理承诺机制有效运行是一个需要认真研究和探讨的重要问题 从现有经验来看，以下几点值得注意 1)、私人投资者和贷款者参与并获得公用事业的产权，对公用事业实施私人管理，最好是经过一个公开的竞争过程 即政府首先在当地发布公用事业民营化公告，提出参与条件并做出相关承诺，然后由多家私营企业投标，最后由专家、学者、社会名流、政府官员和商界人士组成的评标委员会开标并发布标书，由公平组织进行公正 2)政府与私人投资者签订具有法律效力的公用事业民营化合同。合同应明确双方的权利和义务，并仔细规定违约风险、赔偿责任和处罚。尤其应该指出，合同不受政府更迭和官员调动的影响，继任者有责任确保合同的完全执行 虽然这是纸上谈兵，但它是一种约束和保证 3)在中国目前的行政体制和官僚体制下，如果下级政府的公用事业民营化能够得到上级政府和官员的肯定和赞赏，那将是一件好事 因此，如果管理承诺机制能够获得上级政府和财政作为第三方的保证，它将保证私有化的顺利实施 4)政府对公用事业民营化的管理，除了一般的法律法规外，通常还有数量控制和租金控制 例如，如果出租车的数量太大，它将形成支持和造成污染。其他方面也有类似的问题，但具体情况不同 管理方法通常是拍卖特许经营权，关键在于公开、透明和不歧视 租金价格控制通常采用限价法。就目前情况而言，私营企业可以以平均价格作为最高限价来获利，因为公营部门的成本相对较高；根据通货膨胀率调整最高限价可能更灵活有效 5.公用事业民营化的融资问题是公用事业发展中的一个重大问题，也是一个没有得到充分讨论的问题 至于公用事业私有化的融资问题，到目前为止，还没有正式提上日程 在传统计划经济条件下，由于公用事业由政府所有和经营，公用事业的资金来源于财政。随着改革开放，金融投资比重不断下降，目前已降至60%左右，市场融资的地位和作用日益突出 一般来说，企业市场融资主要有两种方式:股权融资和债务融资。随着金融投资的下降，公用事业的股权融资和债务融资得到了发展 上市公司有几十家，这不仅是股权融资，也是公用事业民营化的一种方式 这些上市公司中有许多已经进行了配股和增发。此外，一些地方政府已将一些收费项目的部分股权转让给外国投资者。股权融资和私有化已成为公用事业的重要融资方式 但是，公用事业上市公司股权融资的效果并不好，获得的资金大部分不是投资于主营业务，而是投资于非公用事业 根据调查，列出了33个公用事业