构建“六位一体”生态环境管理体系

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“六位一体”生态环境管理体系是环境影响评价和排污许可证领域对十九届四中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”的回应，是落实《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的举措。

在去年底召开的全国环境影响评价和排污许可证会议上，提出了“区域环境评价-规划环境评价-项目环境评价-排污许可证-监督执法-督察问责”的六位一体模式作为基本管理框架。其中，区域环境评价形成了“三线一单”，明确了生态保护红线、环境质量底线和资源利用上限，并在此基础上建立了环境准入清单，实施了空控制；规划环评评价国民经济和社会发展规划及专业规划对生态环境的影响，并提出要求；项目的环境影响评价是环境准入控制；排污许可证对排放污染物的固定污染源进行全过程管理；监督和执法是底线；检查员的责任促使环境影响评价和排污许可证工作中各主体的责任和“一岗两责”落实到位。

“六位一体”的生态环境管理体系不仅要坚持环境影响评价和排污许可方面积累的良好经验、制度和做法，还要积极借鉴国际经验和地方实践中的有益探索，规划环境影响评价和排污许可在现代环境治理体系中的定位，使之内外结合。对此，笔者建议可以从以下几个方面入手。

加强区域环境评价与规划环境评价的内外联系

区域环境评价和规划环境评价的目的是识别区域、空室和行业政策和规划中的生态环境保护问题，明确区域或行业的生态环境控制要求。同时，国家土地空地区规划和区域(行业)规划中也有生态环境保护的内容，甚至相应的生态环境保护规划也单独列出。因此，在实践中，有必要加强区域或规划环评与规划本身的联系。

一是深化区域环境评价、规划环境评价、土地/土地/产业规划与区域(产业)规划的联系。区域环境影响评价和规划环境影响评价与国家/区域(行业)规划中的生态环境保护章节(或单独的生态环境保护计划)在目标和内容上有许多相似之处。如果区域环境影响评价或规划环境影响评价不能很好地应用于区域或行业规划，它将失去其价值。对此，一些地方进行了创新探索。例如，天津试图对工业园区进行全面的环境评估。只要评估报告中的项目可以直接审批，这实际上就是用公园环境影响评价代替公园规划的环境评估的功能。

二是增强规划环评的决策属性。规划环境评价的重要功能是在规划层面上解决重大项目或污染源的布局、规模、位置和路径选择，推进决策障碍，减轻项目环境评价的决策负担。然而，目前规划环评审查的管理模式不如项目环评的行政审批有效，需要制度创新施加刚性约束。如果规划环境影响评价能够发挥更好的作用，项目环境影响评价就可以把重点放在具体问题上，如污染控制设施的有效性。

探索排污许可证的核心制度，借鉴吸收环境影响评价的功能

党的十九届四中全会提出了“完善源头预防、过程控制、损害赔偿和责任追究的生态环境保护体系”和“构建以排污许可证制度为核心的固定污染源监督体系”的思想，强调了环境影响评价和排污许可证制度的基础地位。在排污许可证核心制度的建设中，应做好与相关制度的衔接，并考虑在一定程度上整合环境评价的功能。

首先，在申请污染物排放许可证时，固定污染源可以与环境影响评价挂钩。从长远来看，固定污染源建设项目可分为三类。第一类是少数新增固定污染源改扩建项目，对生态环境影响大，社会纠纷多，公众参与度高。在申请污染物排放许可证之前，需要进行环境影响评价。第二类是一些建设项目在申请排污许可证时，为了满足区域生态环境质量的要求，需要对特定环境因素的影响进行预测和评价，即将环境影响评价的功能纳入许可证申请中。第三类是大多数固定污染源建设项目，在满足相关要求和排放标准的条件下，可以同时进行环评审批和/或排污许可证申请。这些项目在建设期和运营期的生态保护措施，应在排污许可证中注明相关要求。

第二，固定污染源排污许可证管理清单可以借鉴环境影响评价分类清单管理的经验。排污许可证管理目录主要以国民经济分类目录为基础，对固定污染源有很好的综合覆盖。经过几十年的实践和调整，环境影响评价分类管理表更好地考虑了不同类型、不同规模建设项目的生态环境影响程度。通过两套目录的相互借鉴和整合，最终形成一套目录，可以减轻企业的管理负担，明确生态与环境部门的管理界限。

完善生态影响建设项目全过程管理体系

一般而言，具有生态影响的建设项目在建设期的生态环境影响是明显的，在运营期存在长期、累积和不确定的生态环境影响。目前，具有生态影响的建设项目需要环境影响报告书(表)、环境保护设施验收报告和环境影响后评价文件。生态环境管理部门行使行政审批、业主自我验收监督、验收备案等职能。

为了加强全过程的监督，特别是考虑到生态影响项目的长期和不确定的生态影响，可以考虑将不同阶段的环境影响评价文件联系起来，加强其连续性。后期评价文件应以前期文件为基础，中间区间可根据项目类型和区域生态环境敏感性确定。在评价文件的内容中，有必要作出预测，并在没有预测的情况下评价现状。一般来说，编制评价文件的主体是业主，管理部门主要通过审查文件来确定项目的主要生态环境影响和拟采取的生态环境保护设施、措施及相关要求。但是，连续环境影响评价文件的编制和审查方法与现行《环境影响评价法》不完全兼容，需要进行修订。

提高环境影响评价和排污许可证的监督和执行能力

经批准的建设项目或固定污染源，如果在日常监督中发现环境违法行为，将移交给监督执法小组进行执法。当然，监督执法队伍也应该主动执法。然而，目前，空.在环境影响评价和排污许可证管理的监督和执法支持方面有了很大的改善

一是根据监管对象的数量和类型，匹配监管和执法力量。中国每年有数十万个新项目和数百万个固定污染源。为实现日常监管对象全覆盖、监管执法全覆盖的目标，还需要配备相应的监管执法和日常监管技术力量。其中，县级监管、执法和监督能力有待加强，特别是一些县级环境影响评价和排污许可审批管理，仅有1-2人和几十个环境监察队伍，难以满足需要。

二是探索以地级为主体的监督、执法和监督。地方生态环境部门垂直管理改革后，市级将成为环境影响评价、排污许可证监管、执法和日常监管的主体。《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》提出，生态环境综合执法主要由市、县两级生态环境保护综合执法队伍承担。然而，地级市能否成为监管、执法和日常监管的主体，还有待进一步明确。在现行的“谁审批、谁监督”的模式下，可能会出现地方生态环境部门害怕、不愿管理的问题。加强环境影响评价和排污许可证的监督执法支持，必须从制度设计上解决权责和能力的统一问题。

明确生态环境保护检查员覆盖的对象

督察问责制是确保“六位一体”生态环境管理体系落地的重要环节。从对象来看，负责区域环境评价的主体是地方党委和政府；负责规划环境评价的主体是相关政府部门；环境影响评价和排污许可证的申请人分别为建设项目业主和固定污染源法人，审批责任主体为生态环境管理部门或行政审批部门；建设项目和固定污染源监督执法的主体是生态环境管理部门。这些检查员涉及不同级别和类型的部门和单位，包括经理和市场主体。因此，有必要正确认定检查人员的责任主体、权限范围、明确责任和权利、合理问责。

创新基于环境影响评价工程师的第三方咨询机构监管模式

第三方咨询机构参与了区域环境评价(“三线一表”)、规划环境评价、环境影响报告(表)、验收报告(表)、环境影响后评价、排污许可证申请材料、排污许可证实施报告等。他们是环境影响评价和污染物排放许可领域的重要技术力量。其中，建设项目环境影响评价工程师属于职业资格管理，对建设项目环境影响评价机构进行信用管理，即第三方监督的范围仅限于项目环境评价。然而，负责环境影响报告(表格)的主体是建设项目业主。如存在环境影响报告书(表)造假等问题，应首先处罚建设项目业主。目前有法律法规对建设项目环境影响评价机构进行处罚，但也有意见认为第三方咨询机构的自律应留给行业和市场。

随着“分销服务”改革的深入，第三方咨询机构的监管应更加注重市场化手段，特别是要利用好环境影响评价工程师的国家职业资格管理，以环境影响评价工程师的素质、水平和声誉促进第三方咨询市场的有序发展，将监管重点回归到环境影响评价工程师身上。此外，我们还可以考虑将环境影响评价工程师的要求扩展到环境影响评价和污染物排放许可领域的其他第三方咨询工作，以发挥更积极的作用。