PPP有多火？半年新增投资6000亿

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购买力平价有多热？在政府层面，大力推广的浪潮越来越大。

12月，国家发展和改革委员会和农业部联合发布了《关于促进政府和社会资本在农业领域合作的指导意见》。截至目前，住房和城乡建设部、交通部、农业部、国家能源局、环境保护部、文化部、工业和信息化部、国家林业局等部门已经发布了在各自专属领域推进公私合作的指导意见。

随后，全国金融系统公私伙伴关系工作推进会议和示范项目监管会议在云南昆明召开。会上透露，截至今年10月底，财政部ppp综合信息平台仓储项目10685个，总投资12.7万亿元，其中1014个项目进入实施阶段，总投资1.72万亿元，落地率26.8%。仅6月至10月，新增落地项目395个，总投资6600亿元，落地速度明显加快。

然而，会议最大的亮点是，目前ppp正面临突破“瓶颈”，而立法是首当其冲的问题。我们了解到，更多反映的问题是需要加强法律保护。由于缺乏专门立法，尚不清楚如何在公私伙伴关系项目的所有方面适用现有法律，也难以通过法律渠道明确保障所有相关方的利益。社会资本对公私伙伴关系政策的稳定性和项目的长期运作表示担忧。

北京大学法学院教授、北京大学法律与经济中心联合主任邓峰表示，法律保护和解决产权问题是尽快推进公私合作的关键。国家发展和改革委员会和财政部是大力推进公私伙伴关系的两个部门，各自发布了若干文件和通知，以促进基础设施和公共服务部门的公私伙伴关系的进展。然而，如何协调两个部门之间的概念差异仍有待解决。

公私合作的制度困境

“国家发展和改革委员会和财政部对ppp充满热情。财政部几乎每周都会发布新文件，国家发改委也在以同样的频率制作文件。”邓峰认为。

国家发展和改革委员会和财政部各自建立了一个专家数据库。据公开报道，国家发展和改革委员会有343名专家，财政部有200多名专家。其中，也有一些人成为了双行专家，如吉邦咨询董事长张辽、大悦咨询有限公司总经理金永祥、毕马威咨询(中国)有限公司合伙人邢启勇、中伦律师事务所合伙人周蓝萍、成金田律师事务所合伙人刘飞等。

邓峰说，狭义的ppp可以按照“谁付费”分为公共服务外包(公共部门付费，私营部门运作)和私人资本进入(私营部门付费，私营部门执行)。目前，财政部更加强调前者，强调资金管理和资金控制的物有所值；国家发展和改革委员会的观点更接近后者，后者由cct控制，即招标。

“从法律的角度来看，立法者现在认为ppp的焦点是谁应该掌握主导权力。司法的焦点是它是行政合同还是民事合同。中央政府的立场是考虑如何确保地方政府的信用。在履行过程中能够改进和遵守合同。”在2016年中国环保上市公司峰会上，邓峰表示，各种讨论应该回到问题的根源。

一般来说，ppp项目的周期长达10~30年，所以很多受访企业都表示担心政府和领导在换届后不会认可“旧账”。

中央也意识到了这个问题。11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》公布。《意见》第七条要求地方各级政府和有关部门依法严格履行对社会和行政相对人的政策承诺。将政府绩效和失信服务纳入政府绩效评估体系，建立政府失信记录，建立健全政府失信问责制度和责任追究机制，加大惩戒力度。

同一时期，最高人民法院还发布了《关于充分发挥司法职能作用，加强产权司法保护的意见》，规定如果政府违背承诺，特别是因为政府换届、更换领导人等原因，必须依法坚决支持行政相对人的合理要求。因国家利益、公共利益或者其他法律原因改变政府承诺的，应当依法责令赔偿财产损失。

但是，京都律师事务所高级合伙人刘认为，这些文件没有明确政府与社会资本之间合作协议的合同性质。《行政诉讼法》第12条第11项将“政府特许经营协议”纳入行政诉讼受案范围后，同一项目合同名称“政府与社会资本合作协议”为民事合同，而“特许经营协议”为行政合同。如果是民事法律关系，社会资本可以按照民事程序保护权利；如果是行政法律关系，就是行政诉讼，政府很容易推翻授予社会资本的权利。国家赔偿和民事合同赔偿有很大的区别。刘是在全国民营企业平等保护论坛暨贯彻落实中央关于完善产权保护制度的意见依法保护产权研讨会上作上述表示的。

在邓峰看来，中国在高速公路领域首次推出实际的ppp模式有很多失败的经验——要么是投资者获得了巨额利润。当合同规定的经营期限尚未满时，投资者已经收回投资并获得超额收益。政府会想办法减少这一巨额利润，并修建一条高速公路或国道进行竞争；要么收入太低，投资者受损，投资者想尽办法要求政府延长运营收费期，要么要求政府回购资产。

邓峰认为，这些违约和纠纷的关键在于对收入的预测不准确，因为经营寿命是根据预测的收入设定的。

“预测是不准确的，这可以通过更多的专家和更科学的方法来解决。当首都机场的t2航站楼建成时，专家预测它可以在2020年使用。现在看来，t3航站楼对于2020年来说是不够的。”邓峰建议改变招标机制，如国际上优秀的最低净现值拍卖方法。

目前，拍卖是通过招投标系统进行的，有高速公路，专家预测收入和建设成本。在投标时，投资者应该表达他们愿意使用多少成本以及他们将获得多少回报。邓峰介绍说，政府承诺的回报率通常在8%~12%左右，但现在NDRC提到15%，认为这样可以解决问题。

邓峰建议，如果一条高速公路计划投资20亿元，投标人应在标书中提出投资规模和回报率，并要求回报率最低的中标。实际上，这可能要花费30亿元，而要求的回报率是3%。这条路上有多少人经过可以监控。收费31亿元，资产交给政府。没有固定期限，完全按照收入和成本计算。

“如果ppp真的想在提高社会效率方面发挥作用，它需要在未来的规则中从根本上解决合同法问题、用户和消费者权益保护问题、招标问题以及政府信用问题。”邓峰对ppp的未来很乐观，“因为前面已经有很多国家的理论研究了。”

购买力平价的大受欢迎背后是“稳定增长”的积极需求。随着房地产政策的调整，市场预计2017年房地产投资增长率将下降，基础设施可能在固定资产投资中发挥重要作用。

根据国家发改委12月14日的数据，仅11月份就批准了26个固定资产投资项目，总投资2642亿元，主要集中在交通、能源和水利领域。

这些领域是目前ppp的主要推广领域。中国金融协会ppp专业委员会副秘书长、住房和城乡建设部海绵城市专家委员会委员、财政部环境保护部委员李曼承认，推行ppp的目的之一是建立现代财政体系，充分利用杠杆，盘活存量。"金融再也不能成为一个大人物来买单了。"李曼认为，在中国，公私伙伴关系不仅是促进现代国家治理的工具，也是平衡中央和地方政府、部委和部门之间分配和再分配的利益协调机制。

全国工商联环保商会会长、田波环保集团董事长兼总裁赵利军认为，政府现在资金短缺，引入社会资本是必要的，但如何安排综合成本更低、效益更好还不清楚。

邓峰认为，清理地方债务后，《预算法》束缚了地方政府的借贷能力。“到目前为止，我一直在看财政部不断发布的文件，比如禁止真实债务。如果你不能把bt和bot变成一个包，你可以看到它摇摆不定的心态，想放松它，害怕一个新的。一轮地方债务。”

“通过ppp，政府可以将债务转换为公司债券，并通过多年的运营和扩展来分配债务。”安信证券的环境分析师邵琳琳在水生态安全会议上说。

12月7日，国家发展和改革委员会投资司副司长韩志峰透露，国家发展和改革委员会投资司和财政司正在研究建立ppp专项公司债券，开发适合ppp项目特点的公司债券，以更好地降低ppp项目的融资成本。这一信号释放了通过市场化手段寻求ppp项目融资突破的可能性。

金融机构反应迅速。一位机构人士告诉媒体，监管机构正在研究发行ppp特别公司债券的消息一传出，公司相关部门的讨论就开始了。目前，它更有可能以项目收益债券的形式发行。不过，他也表示，在这次开放之后，仍然需要许多配套政策，例如，分配和准入制度应该改变。债券中间的配套措施也需要跟上，如评级，这不能照搬城市投资债券的评级，需要建立新的评级规则。

在赵利军看来，理想的模式是政府发行债券，邀请专业公司提供专业服务，并采用dfo(设计现场运营)模式，这样双方就可以充分发挥各自的优势。“我认为在建立一个制度时，政府应该考虑到底要解决什么问题。ppp是解决公共产品和公共服务的问题，在这一目标下，所有要素都应得到优化配置。”

赵利军认为，政府希望基础设施和公共服务能够社会化，并解决政府部门管理的高机构成本，如污染控制项目。政府建立自己的管理，环境保护监督不容易实施。中华全国工商业联合会环境商会一直积极推进环境第三方治理，可以有效解决这一问题。“我们讨论的第三方治理不一定是社会资本。资本可以由政府发行，但建筑管理应移交给社会企业。”赵利军说。

翰兰环境总裁和邵都认为，ppp的推广可能会给行业带来巨大的变化。私营企业可以寻求与中央企业和国有企业更多的合作，以便获得更好的资金来源和联系。中小企业可以直接面对过去的客户，通过平台企业与客户联系。