吴舜泽：准确把握“十三五”环保规划定位和基本特征

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“十三五”期间，中国正面临全面建设小康社会的战略节点。环境保护的外部条件和内部动力发生了重大变化，国务院要求的规划方向也发生了重大变化。它的承载内容、边界和基本特征也不同于以往，具有其特殊性和重大意义。

“十三五”生态环境保护规划(以下简称“规划”)是中国编制的第九个五年环境保护规划。与前一个五年计划相比，需要站在历史的维度和小康的节点，需要把握七个方面的定位和基本特征，坚持战略思维，针对问题，突出重点，统筹规划，实施好计划。

1 .统筹安排，加快生态环境不足的总体规划

党的十八大提出的2020年全面建设小康社会的战略目标包括经济、社会、民主、法制、文化、资源和环境六个方面，其中生态环境是一个突出的不足。习近平总书记指出，“全面建设小康社会是不全面的，生态环境质量是关键”，“我们一定要努力弥补短板”。“十三五”期间，一方面经济指标不能取得很大进步，另一方面生态环境仍然不堪重负，必须加快弥补生态环境的不足，以提高生态环境质量为核心，做好“十三五”期间的生态环境保护工作。

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)进一步明确了小康社会的环境目标和要求，即“全面提高生态环境质量”。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)将这一目标纳入经济和社会发展的总体目标，统筹规划生态环境保护工作。因此，“计划”首先是一个集中一切力量，对如何弥补不足作出总体规划的计划，它体现了强烈的问题导向性和目标导向性，是所有计划中的重中之重，具有紧迫性和重要性。

随着经济社会发展水平的提高，公众的环境需求明显提高，环境质量的改善成为最艰巨的任务，但必须采取综合措施确保完成。这也要求规划要有实际行动，下更大力气，正视困难，针对不足制定更多措施，把握环境质量只能更好、不能恶化、不能倒退的基本要求，统筹规划，建立全面建设小康社会的环境目标指标，处理好长期目标和短期挑战的关系，加强综合管理，提高公众的环境质量意识。

2 .充分发挥政府作用，推进重点专项规划纲要的实施

《生态环境保护“十三五”规划》是经国务院常务委员会审议、国务院发布的20多项最高水平的重点专项规划之一，是实施《纲要》的有力支撑。“规划”与“纲要”首次同时编制、同年批准、同时实施，这符合“突出政府作用”的基本取向，是实施“纲要”的重要起点。

《规划》的研究和编制与《纲要》的内容紧密相连，它实际上是一个系统的实施，充分体现和具体化了《纲要》的部署和要求。除了第十条“加速改善生态环境”(主要包括在第42-48章中)，还涉及第一条(指导思想、主要目标和发展理念)、第四条(在农业现代化中促进生态友好型农业、化肥和农药零增长、废物回收、休耕轮作等)。)，第五(优化现代工业体系中的绿色制造，提升传统产业)，第七(建设现代基础设施网络中的低碳交通，控制煤炭、能源升级、石油产品等。第八条(以环境资源承载力调控城乡环境综合整治推进新型城镇化)、第九条(推进区域协调发展区域战略、京津冀合作、长江经济带、海洋环境)、第二十条(加强规划实施保障)等。

五中全会《建议》涉及绿色发展和生态环境保护约2100字，《纲要》扩展至约6000字，《规划》约46000字。可以看出，这实际上是一个逐步深化、细化、实施和落地的过程。

3 .落实新的发展观，推进绿色发展的系统规划

根据“重点专项规划是落实新发展观的重要体现”的要求，《规划》紧紧围绕“五位一体”的总体布局，落实五个发展理念，以五个发展理念引领研究准备工作，以新的发展理念引领生态环境保护领域的战略布局。

“规划”以创新驱动、科技研究、技术政策和标准体系推动创新发展，促进绿化与创新驱动的深度融合；突出实施国家绿色发展战略，加强生态空控制，体现与京津冀、长江经济带四大板块的协调发展；“一带一路”和国际合作推动开放发展，全面小康、城乡统筹、环境质量和生态产品体现共同发展。同时，环境保护工作要真正落实五个发展理念，以创新突破瓶颈，以协调促进平衡，以绿色生态填补空白，以开放加强融合，共享动力，落实好新的发展理念。

“规划”是国务院发布实施的一项重点专项规划，必须按照“围绕绿色发展规划生态环境保护”的要求，充分体现习近平总书记重要讲话精神和党中央、国务院对生态环境保护的新要求。《规划》全面贯彻落实五中全会精神，特别是绿色发展的一些重大任务和要求，并一字不差地贯彻落实。它以绿色发展理念为指导，与《纲要》的内容紧密联系，兼顾生态环境保护的各个方面、领域和环节，强调系统性、整体性和综合性思维。

长期以来，中国经济增长的资源和环境成本过高。国际经验也表明，70%以上的发达国家依靠产业结构调整和技术进步来改善环境质量。这反映了源头预防的极端重要性和有效性，减少了资源和能源消耗，并建立了一个以环境保护来拯救环境的国家经济体系。特别是《规划》以加强源头防控、夯实绿色发展基础为首要任务，体现了发展与环境保护的辩证统一、环境保护问题的新认识论成果和解决环境问题的方法论。

在此基础上，规划重点加强环境宏观政策调控，坚持预防为主，突出前端引导，使环境预防体系成为“硬措施”，将生态环境保护从末端治理延伸到前端，加强能源和资源消耗的前端协同控制，推进环境节约型国民经济体系建设，以绿色消费推动绿色生产革命，增加绿色发展的“环境红利”，解决环境保护工作长期被动滞后的问题。

《规划》强调绿色富国、惠民，突出空环境的分级管理和控制，把握底线要求，提出红线要求，明确上限要求，积极推进供方结构改革，完成“发展必须绿色”即发展的设计和部署，形成a/きだよ节约资源、保护环境的格局

4 .加强污染防治与生态保护规划的协调

根据五中全会《建议》和国家规划体系的总体安排，《规划》的主要内容是:实施风景林湖泊生态保护与恢复工程，开展大规模的土地绿化行动，建设生态廊道和生物多样性保护网络，全面提高生态系统的稳定性和服务功能。以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度。深入实施大气、水和土壤污染防治行动计划，实施工业污染源综合排放计划，形成政府、企业、公众共同治理的环境治理体系。

因此，该计划的主要内容侧重于加强环境治理和建设生态安全屏障。与以往规划相比，应承载更多的内容，具有更大的规划范围和拓展的视角，体现跨部门国家规划的属性，有利于规划协同性的形成，增强生态环境保护工作的整体性、系统性、协调性和有效性。

与前期规划相比，规划的主要变化是加强了生态保护的内容。在大幅度提高生态保护目标、指标和任务要求的同时，坚持“景观林湖生活社区”的理念，加强污染防治与生态保护的联系。特别章节提出了七项关键任务，要求系统促进森林、草原、河流、湖泊和湿地等重要生态系统的保护和恢复，扩大生态产品的供应，提高生态系统的稳定性和稳定性

该规划将发展改革、林业、农业、土地、水利、住房建设等部门的生态保护与恢复工作充分衔接，强调保护优先和自然恢复，以“两屏三带”和重要水系为骨架，以重点生态功能区和生物多样性保护为平台，构建国家生态安全格局，协调生态保护与建设，实行统一规划、统一监测与评价、统一信息发布。应统筹考虑生态走廊和生物多样性保护网络、土地绿化、生态管理、城乡绿地系统、景观、森林和湖泊的生态保护和建设，系统推进森林、草原和湿地等重要生态系统的保护和恢复。扩大生态空，增加生态流量，提高承载力，增强生态系统稳定性和服务功能。

5 .呼应水、气、土三大规划，进一步做好综合规划

《规划》的编制面临着与以往不同的局面，即在《规划》编制的初期，先后出台了三个防治大气、水、土壤污染的行动计划，其中防治水土污染的行动计划与“十三五”期间(至2017年底的“十大大气条款”)基本相同。如何在保持基本任务和要求不变的前提下，形成“十三五”规划的特色，如何在继承“大气十篇”、“水十篇”、“土十篇”的基础上，深化、创新和发扬，是规划编制和研究中必须充分考虑的问题。

在全面建设小康社会的关键时期，我们不应该平均地发挥我们的力量，而应该稳步地发挥我们的力量。该计划的重点是预防和控制空气、水和土壤污染以及提高质量。这是当前环境形势的必然要求和“十三五”规划的要求，也使“十三五”规划面临着一个前所未有的新问题，即如何使其与已出台的大气和水污染防治行动计划保持一致，并出现一些失误和分歧。

从分析来看，“大气十篇”、“水十篇”和“土壤十篇”都是从各种治理任务出发的，许多政策措施仍有一定的共性，但在文本风格上并没有充分体现地域和流域的差异化要求。因此，在总结和评价相关工作的基础上，并考虑到中国环境状况日益分化的特点，本规划按照分区和子流域的层次结构，总结了防治水、气污染和改善环境质量的任务。其中，大气以京津冀、长江三角洲和珠江三角洲为主要尺度，需水主要来自几大流域。同时，大气辅以质量标准管理、重污染天气预警、区域联防联控，水辅以各类水体的控制单元管理和处理要求，既保留了“大气十篇”、“水十篇”的精髓，又避免了重复，使环境质量管理成为一个系统，使分区分类的要求更加明确、具体和落地。

目前，“十三五”计划与三大行动计划互为补充，错报互为呼应，协调三大行动计划实施过程中的一些后续要求。事实上，围绕三大行动计划，进行深入细致的环境质量管理，有效地将三大大气、水、土壤污染防治行动计划转化为可操作的“施工图纸”的总体规划思路已经形成。

6 .部署改革任务，明确改革主线标本兼治的方案

十八大以来，国家把加强治理体系和能力现代化作为生态文明制度改革的主要目标，部署了一系列重大措施改革环境基础治理体系。五中全会《建议》提出:“实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业和公众共同治理的环境治理体系。”因此，《规划》将这一部分作为重点任务提出，坚持改革创新，突出和巩固了近年来的一系列重大思想、理念和战略，从而规划和部署改革，通过改革推动《规划》的实施。

我们认为，在“十三五”期间，生态环境保护领域的改革将具有巨大的力度和效果，也是加快完成生态环境缺陷的根本政策，需要将其视为规划的“硬任务”和“硬体系”，而不是像以前的“规划”那样作为保障措施。《规划》必须全面贯彻生态文明体制改革总体规划和配套政策制度精神。目标定位在于促进生态环境领域国家治理体系和治理能力的现代化，纠正不正确的观念、理解、行为、组织机制、制度体系等。长期以来强开发、弱保护、以保护促开发，系统重构生态环境保护的基本体系。

党的十八大以来，各种改革措施，特别是生态文明建设和生态环境保护措施被大力推行。《规划》从政府、企业、公众、法治、市场等主体或领域对生态环境治理体系改革进行了总体安排，体现了逻辑关系和目标取向。通过环境检查员检查、自然资源资产负债表、离任审计和损害调查落实地方党委和政府的环境责任，通过排污许可证、环境正义和损害赔偿落实企业的主要责任，完善生态环境保护的市场体系，加强绿色金融等市场激励机制，完善环境信息披露制度，保障公众对环境的知情权、参与权、监督权和表达权，形成政府、企业和公众多元治理的治理体系。

7具有顶级设计指导和特定着陆可操作性的五年计划

“十三五”期间，国家减少了专项计划的数量。因此，从国家角度出发，必须坚持统筹协调，按照重点专项规划提出的“新、准、高、深、实”五个要求，进行“十三五”期间我国生态环境保护工作的总体设计。过去由专项规划进一步细化和支持的一些非常重要的内容，这次可能要通过“十三五”生态环境保护规划的上级规划来实现。因此，《规划》实际上具有概括性和可实施性的要求，一些与领导国家生态环境保护工作、协调经济社会发展、指导地方政府编制相应规划相关的要求应该具体、详细。目前，《规划》文本的字数在4.6万字以上，是《十二五规划》1.8万字的几倍。这实际上已经考虑到了这一因素，也体现了可操作性取向。

与此同时，该计划的实施越来越受到重视。中共中央办公厅、国务院办公厅首次专门下发了关于五年计划实施机制的文件。因此，规划特别强调可行性，增加了许多栏目，区分了许多地方，并列出了控制单元的名称，这是改善环境质量的必要条件。

该计划强调针对性，提出的每一个目标、任务和措施都力求解决突出问题，在具体的区域流域实施，并做出具体努力。该计划强调可行性，并结合经济发展水平、客观规律和普通民众的需求，提出可行、可实现和可能的目标、任务和政策。

在研究和编制该计划的同时，该计划也同时得到规划和实施。《规划》的制定和颁布与目标指标的任务分解同步推进，其中环境保护约束指标已于2016年发布，五年环境保护约束指标计划已完成，各部门、各单位、各城市的环境保护要求已基本落实，这是在传统规划导向要求基础上的新成果。

作者是环境保护部环境规划研究所副所长