排放权交易陷入“三重门”

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2014年，中国以碳排放权和污染物排放权为代表的排污权交易体系建设继续取得新的突破:全国7个碳排放权交易试点全部启动，5个试点完成首个配额实施。国家发改委将控制碳排放强度纳入干部考核体系；8月25日，排污权试点运行7年后，国务院办公厅发布了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，初步确立了顶层设计。然而，记者调查发现，在排污权交易的实际操作中，企业对排污权交易的资产属性了解不够，政府的gdp至上观念仍需改变，对排污权的法律约束需要加强。

排放交易“逃脱不了”，碳配额表现“磨枪”

排污权是指在一定区域内控制温室气体和主要污染物的总量，然后将其划分为配额并分配给不同的排放单位的权利。排污权交易是基于“有偿排放”的概念，总量控制的目标是通过排污权交易流程来实现的。排污权交易制度将影响环境的排放量化为指标，赋予其资产属性，从而通过市场手段有效实现环境保护。

排放交易起源于20世纪70年代美国颁布的《清洁空气体法案》中关于排放交易的立法规定。中国的排污权交易也是从污染物排放交易开始的。自2007年以来，国家有关部门先后批准天津、江苏等11个省(市)成为国家级排污权有偿使用和交易试点项目。一些省也选择了一些市(县)进行试点，各地的交易机构如雨后春笋般涌现。

但总的来说，排放交易在许多地方是分散和废弃的。上海、北京和天津在2008年先后建立了环境贸易平台，前两个城市至今尚未进行排污权交易；2011年6月成立的成都环境交易所尚未上市交易，甚至面临整合；天津排放交易中心只完成了一笔交易。

据了解，各地的排污权交易大部分是由政府协调的，而市场机制尚未充分发挥其作用。

碳排放交易起步相对较晚。2011年，国家发改委同意在包括北京在内的七个省市开展碳排放交易试点项目。2013年，深圳、上海、北京、广东、天津五个试点相继启动碳排放交易，被业界称为中国碳交易的第一年。2014年，除了湖北和重庆，前五名飞行员经历了第一次表演。

碳配额合规性是指审计机构对排放控制企业进行审查，将它们的实际二氧化碳排放量与获得的配额进行比较，剩余的配额可以出售或留到下一年使用，而剩余的排放量必须在市场上购买，以便每个企业的实际总排放量不超过商定的值。每个试点的交易管理办法都明确规定了企业的绩效期限。但是，在实际表演中，除了上海和深圳，其他三个试点的表演期都被推迟了。

北京发改委将原定的6月15日推迟至6月27日，广东省也将演出截止日期从6月20日推迟至7月15日。天津两次推迟演出时间，从5月31日到7月25日。

随着绩效期的推迟，企业面临碳交易的挑战。根据天津排放交易中心的公开数据，2013年天津的碳配额约为105.7万吨，其中不到两个月就售出了89.4万吨，占总交易量的近60%；无独有偶，截至6月30日，深圳碳配额交易量约为152万吨，其中107万吨完成于6月9日至6月30日，占70%以上。

“三重门”限制排放交易

环境保护部环境规划研究所副所长王晋南表示，中国的碳排放权不同于排放权，排放权基于绝对总量控制，而碳排放权基于增量总量控制。也就是说，排放权总指数在逐年下降，而碳指数总体上仍可上升，但排放强度在下降。但是，两者的交易机制是相似的，原则是降低全社会的减排成本，通过市场手段控制排放。

据记者调查，中国排污权交易市场的发展普遍受到“三重门”的制约。

第一，企业对排污权的资产属性认识不深，参与积极性不高。天津泰利集团(Tasly Group)一家公司的总经理田豫表示，许多参与者不知道什么是排放权。2008年，泰利集团是天津唯一一家参与排放交易的公司。“人们不知道买这个是为了什么，也不知道如果不买会发生什么。”。

天津市环保局副局长赵恩海表示，一些企业认为，如果通过环评并缴纳排污费，他们自然会有排放权，这是错误的。

碳配额绩效也暴露出一些问题。在中国的五个试点项目中，上海的履约率为100%，天津4个，广东2个，深圳4个未能按期履约，而北京超过一半的企业仅在最后履约期限前10天未能履约。

通过与企业负责人的沟通，记者发现他们不愿意履行合同的根本原因是排放控制会增加成本而不会增加收入。

第二扇门:政府的gdp至上概念限制了排放交易。天津排放交易中心总经理王静表示，排放限制意味着企业发展的限制，也意味着地方发展的限制。没有国家的强制性规定，许多地方政府不会主动掐断自己的发展空空间。由于环境具有一定的流动性，排污权也将涉及跨区域交易。“大多数政府不会牺牲空的gdp发展，将排放权卖给其他地方，这就形成了地方保护，交易市场也变得支离破碎。”王晋南说道。

中国船级社质量认证公司负责很多地方的碳排放审核工作，该公司负责人告诉记者，二氧化碳的流动性决定了碳交易可以在不同地区之间进行。“但是在审计过程中，我们发现一些地方政府仍然使用gdp。首先，大量配额被发放，导致碳价格下降。”他说。

第三道门:相对薄弱的法律约束导致企业过度排放的“不严重后果”。从超碳排放罚款的数量来看，各地的处罚力度不大，企业超碳排放的成本较低。上海规定超标罚款最高为10万元，北京规定超标部分按市场平均价格的3-5倍处罚，深圳规定超标部分按3倍处罚；天津甚至没有罚款。至于排放权，王晋南表示，虽然几天前出台了指导意见，但处罚等问题仍需法律明确约束。

转变观念，强化法律约束

排污权和碳排放权市场分为两个层次。在一级市场，政府向排放单位发放配额。不同的是，目前排污权初始有偿分配已经明确，即企业不能随意拿指标，而在一级市场的碳排放效率中，主要是自由发放，但广东、深圳等地也开展了配额拍卖等有偿获取形式；在二级市场中，减排成本低的企业被削减，而减排产生的剩余配额被出售获利，而减排成本高的企业可以在市场上购买配额。

记者了解到，目前，我国的两种排污权交易机制正在逐步完善，但其运行中暴露出的问题仍然要求政府站在顶层设计的高度，从控制排放的初衷和降低社会减排成本出发，通过转变观念和增加立法约束力，提高全社会的排污权资产管理能力。

首先，转变国内生产总值观念，通过“黑名单”制度建立排污权市场信用体系。国家发展和改革委员会(NDRC)8月15日表示，中国将把二氧化碳减排强度指标的完成情况纳入经济社会发展综合评价体系和各地区(行业)干部绩效考核体系。天津科技大学能源环境与绿色发展研究中心主任孙振清表示，政府不再重视gdp，排放超标的企业可以免于所有优惠政策，这比罚款更有效。

第二，加强国家一级的立法，加大惩罚力度。王晋南表示，日前出台的排污权指导意见是中国探索排污权有偿使用和交易制度顶层设计的重要一步，但仍有很长的路要走。特别是，这一制度应写入环境保护立法，以便具有更强的规范性和限制性。王晶还表示，就碳排放而言，有必要出台一部国家级的《气候变化法》，明确规定政府、企业等方面的责任和权利，还可以增加罚款金额。

第三，适当推进排污权跨区域交易。国家发改委气候司副司长孙翠华今年多次表示，中国将在三年内出台完善的全国碳市场政策，全国碳市场建设已提上日程。王静认为，跨区域交易有利于实现国家排放总量控制目标，但必须做好顶层设计，包括对包括企业在内的所有参与者进行系统培训。

就跨区域排污权交易而言，中央政府的指导意见做出了一些规定。王晋南强调，“不同的区域环境所能承载的污染量是不同的，同一种污染物对不同区域的影响也是大不相同的。”要做好比例系数转换工作，决不能以牺牲环境为代价进行跨地区排污权交易。”