市政行业市场化改变了什么

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据《中国水网》编辑介绍，2002年底，建设部发布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，拉开了市政公用事业市场化改革的帷幕。回顾过去十年的市场化道路，特许经营制度的引入和国有企业的重组取得了快速的进展，但与此同时，政策的完善、九龙的控水、低质量、低价格等问题也逐渐显现出来。近十年来，市政行业发生了哪些变化，还存在哪些问题，中华全国工商业联合会环境服务商会已经发表了自己的看法。

作者:中华全国工商业联合会环境服务业商会

十年带来了什么变化？

运行机制市场化、投资主体多元化、运行主体企业化、政府监管规范化已初步实现

根据2011年5月的全国城市污水处理信息系统，中国88.64%的污水处理厂由企业运营，只有11.36%的污水处理厂仍由公共机构运营。经过不断改革，我国大多数市政公用事业都实现了企业化运营。

以江苏为例，截至2010年底，全省75个供水单位中有30个实现了市场化改革，占40%；176个污水处理厂中，75个实现了市场化改革，占43%；在79个垃圾处理设施中，19个实现了市场化改革，占24%。以上三项累计融资178亿元。

自2003年以来，有关部门出台了一系列政策，鼓励民间资本和外资进入市政公用事业。2004年，原建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，开放了供水、污水处理等市政公用事业。对于供水和污水处理行业，投资和运营由独立的工厂和网络分开，实行特许经营制度。

据不完全统计，“十一五”期间，供水行业新增273个项目中，有65个项目由民间资本和外资投资，占23.8%；污水处理行业394个新项目中，非国有资本投资项目145个，占36.8%；在垃圾处理行业的231个新项目中，60个项目由非国有资本投资，占26%。

根据2011年5月的全国城市污水处理信息系统，中国已有3022家污水处理厂建成投产，其中42.28%采用bot、bt和tot特许经营模式。

在配套政策方面，中国初步建立和完善了市政公共产品和服务的价格调节机制和收费制度。2008年以来，各地抓住cpi下降的契机，纷纷调整水价，以满足供水和污水处理设施正常运行的需要。

目前，中国已有24个省(区、市)建立了污水收费制度，约80%的城市征收了污水处理费。与此同时，实施了"以奖代补"的政策。从2007年到2010年，中央政府共出台了345亿元的“以奖代补”，带动了1124亿元的地方财政资金。

走什么样的路？

有效缓解投资不足，提高供水、污水和垃圾处理服务的效率和水平

我国市政公用事业市场化改革主要有两条路径。一是国有企业的改制重组和股权转让；第二，政府建立特许经营制度，允许社会资本通过bot和tot进入市政公用事业。在各地的不断探索和实践中，出现了一些典型案例。这些案例对进一步深化市政公用事业市场化改革具有直接的借鉴意义。

路径1:国有企业的重组和改制

计划经济体制下运营的国有市政公用企业存在以下问题:一是投资渠道单一，全部依靠财政投资，建设资金匮乏。二是管理体制落后，政企不分，效率低下。第三，企业缺乏进取的动力，导致严重亏损和增加财务负担。市政公用事业市场化改革启动后，各地国有企业重组改造步伐加快，现代企业制度建设积极推进。

案例:深圳水务集团重组

深圳水务(集团)有限公司代表了中国水务市场化进程的主要参与者，即原区域性国有水务企业通过重组和引进战略投资者寻求市场拓展和跨区域发展。2001年12月，原深圳市排水管理处的资产并入原供水集团，成立了深圳水务(集团)有限公司，率先实现了中国供水、排水、污水处理一体化运营。2003年底，深圳水务集团引进战略投资者，形成了国有控股55%、威立雅水务与北京首创合资的通用资本水务投资有限公司控股40%、威立雅水务控股5%的股权结构。2005年，深圳水务集团与田健集团联合成立深圳水务投资公司，为进入全国水务市场搭建战略平台。

案例:重庆水务集团高调上市

2001年，重庆市政府将供水公司和排水公司合并成立重庆水务控股(集团)有限公司，2008年4月，重庆苏裕实业发展有限公司(苏伊士环境香港有限公司和新香港投资有限公司各持有50%的股权)被引进成立重庆水务集团有限公司..集团总股本为43亿元，实际控制人为重庆市国有资产监督管理委员会，其中国有独资的重庆水务资产管理有限公司持有85%的股份，重庆苏豫实业发展有限公司持有15%的股份。2010年3月29日，重庆水务集团成功上市。同日，重庆水务集团以每股10.99元人民币开盘，以每股12.1元人民币收盘，总市值为580.8亿元人民币。

路径2:特许经营模式引入投资者

市政公用事业投资规模大，建设周期长，仅靠政府财政是无法支撑的。必须动员社会资本积极参与。2004年，原建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，为社会资本投资市政公用事业奠定了法律基础。各种社会资本通过bot、tot等特许经营模式进入市政公共领域，形成多元化的投资结构，有效缓解投资不足的压力。同时，专业化运营模式显著提高了市政公用事业的运营效率和服务质量。

案例:北京高安屯垃圾焚烧厂采用boo模式

北京高安屯垃圾焚烧厂是北京第一个现代化大型垃圾焚烧项目。由金州控股集团有限公司、北京郭超国有资产经营有限公司和中国对外经济贸易信托投资有限公司共同出资组建的北京高安屯垃圾焚烧有限公司以boo模式运营，总投资近9亿元。该项目目前是亚洲最大的单线垃圾焚烧厂，日处理能力为1600吨生活垃圾。该项目于2009年6月完成并投入运行。

案例:海南16个市县污水处理厂经营权的一揽子招标

海南省只有海口、三亚和洋浦经济开发区有成熟的污水处理技术，其他16个市县的污水处理厂都是首批建设项目，缺乏污水处理设施的运行管理经验。2009年10月20日，海南省将分散在16个县市的污水处理厂分成两个项目包，以海南省水务局为招募主体，通过公开招标程序招募了两家专业运营公司，实施委托运营，运营期为5年，期间不涉及项目资产和利益变动。第一个项目包的8个项目由北京水务集团有限公司中标，规模为14.1万吨/日；第二个项目包中的八个项目由北京桑德环保集团有限公司中标，规模为14.2万吨/天。

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有多少是做不到的？

市政公用事业的市场化政策、监管和价格仍需完善

任何改革都是一个不断尝试和错误的过程，一旦实施就不可能涵盖所有方面。目前，市政公用事业市场化改革仍存在许多不足，暴露出许多问题，必须通过深化改革来解决。找出市场化改革中存在的主要问题，是进一步深化改革的基础。

没有规则很难做出一个正方形

缺乏完善的法律法规和政策，市场竞争不公平、不公正、不公开

市政公用事业市场化改革需要法律法规作为基础。目前，我国的供水、绿化、市容环卫、城市道路、燃气等行政法规已由国务院发布，但市政公用事业综合法规尚未出台。此外，其他四个行业法规已经出台很长时间了，相关法规已经不能满足行业发展和形势的需要。

目前，我国市政公用事业主管部门建设部门虽然颁布了一些法律法规，但缺乏权威性和系统性，适用范围狭窄，权限界限不清。同时，缺乏明确、统一、权威的专门执法机构，存在部门职责不清、执法不严、相互推诿、不守法等问题。在特许经营模式的实际应用过程中，相关法律法规尚未对运营企业提出详细的标准和要求，无法按照公开、公平、公正的市场竞争程序公开招标、选择最佳投资运营商，导致一些没有运营能力的企业中标，给市政公用设施的正常运营留下隐患。

目前，鼓励社会资本进入市政公用事业的配套政策分散在中央政府和各部委的文件中，大多缺乏价格、税费、信贷、土地出让等关键问题的可操作性实施细则。

九龙治水治不了水

缺乏职责明确、监管手段有效的监管机构，监管不规范、成本高

目前，我国还没有建立一个相对独立、专业的中央级市政公用事业监管机构，市政公用事业监管职能分散在政府相关部门。在地方层面，虽然一些城市设立了市政公用事业监管机构，但其监管内容仅限于项目的管理和运营，而资本运营、成本核算、价格等核心监管内容属于SASAC物价局的职责范围，难以干预。

监管机构设置不合理必然导致政府监管不规范，导致协调难、监管成本高、责任容易推卸。尤其是权力的多重设置增加了企业的投资风险。在谈判和签订合同时，无法确定哪个部门具有法定代表人资格，在违约的情况下，也无法确定哪个部门承担法律责任。

此外，专业监管人员的缺乏也是提高监管效率的主要障碍。此外，我国还没有建立评价监管机构监管效果的专业机构和指标体系。没有客观的标准来衡量监管的有效性，政府监管机构滥用权力的现象时有发生。

低价和低质量是不可持续的

市政公共产品和服务的科学价格形成机制尚未建立，导致企业缺乏提高产品和服务质量的动力

目前，我国市政公用事业价格简单地由成本加收益构成，只判断成本的合法性，而没有严格界定成本的合理性，导致其价格形成机制扭曲，价格没有反映价值、成本的变化和供求关系。

以水务为例，根据《城市供水统计年鉴》，2008年城市供水总损失为25亿元。在统计范围内的682个城市供水厂中，有449个城市遭受损失，损失率为2/3。36个大中城市中有22个处于缺水状态，总损失15.8亿元。根据国家发改委价格监测中心2010年7月发布的中国119个城市污水处理费数据，中国57%的城市污水处理费尚未达到0.8元/吨的国家标准。此外，国家提高了污水排放标准，污水处理厂也需要相应升级，因此污水处理成本也会增加。由于与水价捆绑在一起，水价上涨的压力将进一步加大。

不科学的价格形成机制导致公共产品和服务的价格调整不合理，而公共企业长期处于保本甚至亏损状态，这必然导致其产品和服务质量提高的动力不足，市政公用事业市场化改革的初衷难以实现。市政公共产品和服务的价格是市场化改革中最关键、最核心的问题。市场化改革的前提是确立市政公共产品和服务是商品的理念，改变以往以偏离价值的低价提供低质量产品和服务的做法，价格不受供求关系和成本变化的影响。

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需要解决哪些问题？

如何完善运营模式？

我们应该进一步深化以特许经营为基础的体制改革，结合实际，分类指导，区别对待

无论市政公共设施的产权性质如何，建议采用特许经营模式。在公平竞争的条件下，允许民营企业、外资企业和国有企业平等参与市政公用事业的运营。选择标准应侧重于投标企业的资质、业绩、技术和管理水平，而不是企业的性质。

对于传统的市政公用事业，要加快企业改革，切实做到政企分开、政事公开。但是，重组后，企业必须向当地政府申请公用事业特许经营权，才能继续经营。对于现有的国有市政公用企业，应进一步完善法人治理结构，提高管理水平和管理能力。同时，我们必须取得公用事业的专营权，才可以继续经营。对于引入社会资本的合资企业，按照“谁投资谁经营”的原则，进一步落实和完善特许经营制度。政府应进一步加强和规范各种监督，纠正违反法律法规和特许经营协议的行为，并依法处理。

价格形成机制的关键在哪里？

要按照“投资者受益、用户承担、污染者付费”的原则，进一步强化政府的价格补贴责任

价格是如何确定的？公共产品和服务的价格应当根据社会平均成本、经营者的合理收益、社会承受能力等相关因素确定。其中，政府应根据社会平均利润水平、银行利率和价格指数来确定公共产品和服务的收益率水平。价格主管部门应当建立定期价格评估制度，形成有效的成本约束机制。在制定价格计划时，委托有资质的审计机构对成本进行审计，确保成本的真实性和准确性。同时，成本监审机构或受委托的第三方专业咨询机构将对定价成本的合理性和利润水平的科学计量进行审查和调整，并接受社会监督。

价格是如何调整的？公用事业价格应定期调整，以便及时准确地反映其运营成本的变化趋势，确保设施的正常运行。价格主管部门应当及时开展社会平均成本和社会承受能力调查，举行听证会，充分听取社会团体、消费者和行业协会的意见和建议，制定价格调整方案。

运营环节应该补贴吗？为了保证投资经营者的财务可持续性，并兼顾消费者的承受能力，政府应该在运营企业成本倒挂的情况下，为运营企业建立价格补贴机制。同时，为了确保社会公平，政府应该利用公共财政资金向低收入群体提供补贴。

为什么政府投资不短缺？

市场化改革并不意味着政府会放弃公用事业；城市供水、污水管网和垃圾转运设施应由政府投资建设

目前，一些市政公用事业配套设施投资巨大，大多为沉淀资产，社会资本难以进入，如城市供水、污水管网、垃圾转运设施等，这些都应由政府投资建设。

同时，政府应从征收的城市维护建设税、城市基础设施配套费和国有土地出让收入中安排一定比例的资金，用于城市供水管网、污水收集系统和垃圾转运等配套设施的建设，并在供水和污水垃圾处理收费不到位时补偿运营成本。

政府监管如何到位？

市政公用事业市场化改革的成败取决于地方政府监管是否到位；地方政府应进一步强化公共服务职能，确保公共利益

有关部门应尽快制定《市政公用事业特许经营法》，以法律的形式确定实践证明行之有效的管理体制和运营模式，防止一些尚未遇到或可能遇到的问题，以指导和推动下一步市政公用事业市场化改革。

在国家和地方两级，设立独立的、职责明确的市政公用事业监管机构，配备专业监管人员，负责价格制定和调整、成本监督和审查以及维护市场秩序。

政府应明确市政公用事业的市场准入条件，规定市场准入程序，完善招投标制度，制定和完善市场退出规则，并负责监督检查执行情况。

选择经营者时，应充分考虑申请人的资质、经营业绩、技术水平和管理能力，综合考虑成本、价格、经营计划、质量和服务承诺、特殊情况下的应急措施等因素。

全面推行污水垃圾处理费制度，完善污水垃圾处理费征收方式，提高征收率。根据成本补偿和合理收益的原则，污水和垃圾处理收费标准将稳步提高，再生水价格将合理确定。加快出台污水除磷脱氮、污泥处理、烟气脱硝等收费和价格政策。全国城市污水处理费原则上不应低于1.2元/吨，垃圾处理费原则上不应低于100元/吨。积极推进和落实污泥焚烧、垃圾焚烧等电价优惠政策。

有关部门应加强监管，确保市政公用事业生产、供应和服务的连续性和稳定性。制定应急预案，建立健全安全预警和应急救援机制，及时处理各种突发事件，避免损害公共利益。

公众监督应该做什么？

政府应建立公开透明的信息渠道；供水、排污等市政工程的质量、技术标准、运行费用和公共安全信息应当及时向社会公布

市政公用事业市场化改革事关公众切身利益。政府应建立公开透明的信息渠道，完善公众监督机制。如有争议，应及时调查，与公众沟通。

有关部门应加快制定市政公用事业特许经营信息披露操作规程，经营者应按照有关规定及时向社会公布市政公用事业特许经营项目的质量、技术标准、运营成本和公共安全信息，接受社会监督。对于公众的举报和投诉，有关部门应当及时受理并提出处理措施。

进一步完善听证制度，广泛听取公众对项目环境影响评价、公用事业产品和服务价格调整等重大公共利益问题的意见和建议。