圆明园听证会：让一切对立意见都展现在阳光之下

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国家环保总局听证会的召开具有划时代的历史意义 它第一次同时向决策者和公众显示不同和对立的意见(包括非政府组织的意见) 4月13日，国家环保总局为圆明园管理处举行听证会，要求在圆明园遗址湖铺设防渗膜，引起了广泛关注 听证会涉及的问题包括:(1)铺设防渗膜是否由于阻断了水的自然循环，对圆明园地区动植物的多样性和生活条件产生了负面甚至是毁灭性的影响，从而构成了生态和环境的破坏；(2)与铺设防渗膜相关的项目，如沿遗址湖滨挖除原有护岸、重建红砖和防渗膜建造传统石材护岸等，是否构成对遗址作为国家不可移动文物的破坏；(三)海淀区政府是否依法批准只能由中央环境保护和文物保护主管部门批准的工程项目，并使用财政资金进行该项目的建设，是否违法和越权；(4)质疑项目的招投标及施工企业与政府相关部门和圆明园管理处负责人的关系 上述四个问题的争论集中在圆明园管理处的上述一系列工程相关行为是否属于严重违法行为 问题是，这些行为不是秘密进行的。为什么他们几个月来没有尽早被人知道？除了负责执法监督的官员失职之外，在我们的社会中，公众监督的缺失和信息传递的不畅使得与公共利益密切相关的重大问题不为公众所知，这些都是值得思考的问题 转型期新旧体制交错的独特局面。我们的社会正在转型 分化和重组使不同的人在利益和观点上有明显的差异，但适应市场经济和法治的新规则尚未形成。当两种制度并存时，新旧制度将在转型社会中表现出一些独特的情况 在市场经济中，赚钱是可以理解的 然而，这里有一个身份和领域的问题:圆明园管理处是一个“公共机构”，但它不得不经营游船和快艇以获取利润 为了操作游轮和快艇，它需要比荷花等原始水生植物更深更多的水。因此，有必要在国家重点文物保护单位圆明园遗址内挖深湖泊河流，铺设防渗薄膜，修建与遗址不匹配的新大型码头。 圆明园管理处是一个“公共机构”，但有地方政府背景。未经中央环境保护和文物部门依法批准，但可以由海淀区政府支持，用财政资金拨付工程费用 圆明园管理处应该只是人民的一个小管家，代表人民把圆明园遗址作为全民所有(即国家所有)的不可移动的文物来管理。然而，它自认为是主人，未经真正的主人同意，它在圆明园遗址上任意建造建筑物，破坏了主人的资产——作为“不可再生文化资源”的资产(《文物保护法》的中文版) 另一方面，作为代表人民管理国家的管家，中央政府未能很好地管理祖先留给人民的遗产，也未能提供必要的合格管理者、资金和其他资源来保护遗产(如果圆明园真的需要水，包括水)。相反，它允许圆明园管理处从全民所有的历史文化遗产中获利(据说这是为了解决1700名员工的吃饭问题) 所有这些都反映了体制安排的滞后和转型过程中缺乏制衡 正是在这种情况下，听证作为一种制度有其独特的意义 它要求决策者在作出决策之前，按照既定的程序，平等地听取不同利益和意见的人的意见，并在整理和分析这些意见的基础上作出决策 所有有不同利益和意见的人都可以按照既定程序在决策者面前平等地表达自己的意见，并用证据支持自己的意见，这是他们受法律保护的权利 今天听证会上常见的问题是什么？国家环保总局听证会的召开具有划时代的历史意义 它第一次同时向决策者和公众显示不同和对立的意见(包括非政府组织的意见) 因此，公平性得到了初步体现 然而，从程序设计和制衡机制来看，近年来我国听证制度安排存在一些共性问题。一是未向公众披露北京市海淀区圆明园管理处袁政字[2003]第75号文件《圆明园东湖底防渗工程项目建议书》(即《关于2003-2004年圆明园遗址保护与整治项目建议书的请示》)及国家文物局、北京市文物局、海淀区政府海事局的批复 根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》:“行政机关应当公开政府信息。” “除依法应当保密的以外，决策事项、依据和结果应当公开，公众有权查阅” 如果听证会的关键材料不公开，公众很难参与决策，很难监督好政府，公众作为听证主持人的一些发言将是漫无目的的 第二，公众没有足够的时间进行登记和准备，听证陈述人也不需要事先提供书面证词，这些书面证词向公众公开 由于没有书面证词，听证组织者很难确保当申请人太多时，代表不同利益和意见的人，以及代表不同利益和意见的人的人数相等(当然，当政府或有政府背景的机构是一方时，它不能要求另一方——个人或非政府组织——其人数相等。 因为一个政府或一个有政府背景的政党完全可以让一个或几个人代表整个国家，而意见不同的分散的人往往只能代表每个人。( 第三，听证会不是由没有利益关系的法律专业人士主持的 听证主持人缺乏主持能力，或者主持不公平，影响不同意见充分表达的，应当是重新举行听证的法律理由 第四，在听证中没有规定，使利益和意见不同的听证主持人可以针锋相对地进行陈述 不管问题是什么，它将使决策者和公众难以清楚地判断不同主张的利弊和不同证据的真实性 第五，提问应该是听证制度中不可或缺的一部分，但听证并没有规定在陈述人根据书面证言作了5分钟的简短陈述后，参与者必须向陈述人提问 这样，对陈述人的主张和证据缺乏陈述、合理化和质疑听证，使决策者和公众无法充分了解情况和把握问题，陈述人的主张及其背后的利益得不到充分体现 听证不同于议论文会、论辩会、座谈会和意见收集会的制度安排，具有法律程序正义所要求的可变和可控的特征:它排除了权力持有人的任意性，但不排除人们的选择；它没有预设的真理标准，但通过促进意见、加强理性思考、扩大选择范围和消除外部干扰，确保决策的确立，并使决策更接近正义；同时，它也使决策更容易被不同兴趣的人理解或认可 由于利益格局的特点和法治传统在转型中的缺失，在今天的中国，应该有比其他国家更严格的听证规则，这样在中国的听证就不会因为官员的任意性而具有任意性，而是因为听证的开或关，谁可以出席，谁可以发言，哪些问题要发言以及如何发言。 当中国的社会转型将社会中的人分成不同利益和意见的群体时，政府的决策不能代表所有人的利益和意见，而只能协调和平衡不同的利益和意见，做出相对较好的政策选择 正是在这种情况下，听证制度在公共决策中具有不可替代的意义 (作者:戴笠，中国环境文化促进会主任)(中国新闻周刊)