杨朝飞：当前水环境形势和对策措施

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——环境保护部政策法规司司长杨朝飞

在4月1日举行的2008年城市水战略论坛上，环境保护部政策法规司司长杨朝飞分析了中国水环境的现状，介绍了环保部门和其他部门的相关政策措施。以下手稿是根据他们的现场演讲安排的(没有我的评论)。

我今天参加了会议，看到这么多人关心这个城市的水务行业，我很感动。根据会议安排，我将向大家介绍一下全国水环境状况和一些环保对策。

在今年3月的政府工作报告中，温家宝总理说，“十一五”期间，环境保护的两个约束性指标出现了历史性转折。与2006年相比，全国二氧化硫排放量下降了4.66%，化学需氧量排放量下降了3.14%。化学需氧量的下降与在座同志的努力是分不开的。中国城市污水处理率从2001年的36%快速增长到2007年的60%。从这个角度来看，中国一直被认为是世界上城市污水处理率增长相对较快的国家。

胡锦涛总书记在去年的党的十七大工作报告中，肯定了五年来的经济发展。此外，他还谈到了许多现存的问题，首先是中国的经济增长为资源和环境付出了太多的代价。这是第一次在党的会议上，经济增长为环境和资源付出太多。

当前水环境的特点

目前，水环境总体形势仍然比较严峻，有几个特点。一方面，它呈现出复杂的特征，即点源和非点源共存，新旧污染与二次污染相结合。

流经城市的河流断面普遍受到污染，中国有3/4的湖泊富营养化。根据环保部门的监测，28%的大型河流属于六大类，即水体已经失去了使用能力。从七大流域的情况来看，海河、辽河和淮河的污染都比较严重，而长江和珠江的情况相对较好。让我们再看看湖泊。从20世纪70年代到80年代，到2000年，以及去年，湖泊富营养化面积急剧增加并迅速增长。就海洋而言，监测结果显示，水质为四级及四级以下的海水比例占海水总量的24.3%，约占总量的1/4。

目前，我国已进入污染事故高发时期，主要表现为:一是隐患突出。一些老企业的设备长期失修，设备不安全的问题相当普遍。第二，近年来，一些地方出现了一批不符合产业政策的企业。第三，污染物的类型越来越复杂。此外，许多环境危害位于敏感的城市地区，如人口稠密地区或饮用水源地区。

另一方面，法律体系薄弱，一些企业存在过度排放的问题，一些地方政府出台了土壤政策阻碍执法，一些监管机构未能监督。

三是政府应对能力滞后，应急机制不完善，信息不及时上报，发现能力低。因此，它现在正进入一个污染事故高发时期。2005年11月，中国石油吉化双苯厂的爆炸就说明了这个问题。去年5月29日，太湖爆发了蓝藻，湖水基本呈绿色。在2007年两会期间，新华网进行了一次大规模的专项调查，超过90%的网民认为当前中国的环境形势严峻，环保工作迫在眉睫。去年全国人民代表大会后，国务院召开了节能减排电视会议。温家宝总理要求把节能减排作为宏观调控的重点，作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手。随后，国务院成立了以温家宝总理为组长的节能减排领导小组。领导小组有三项主要任务:一是部署和监督节能减排工作。二是审议节能减排年度工作安排。三是协调解决工作中的重大问题。

节能减排

去年6月，国务院发布了《节能减排综合工作计划》，提出了45项节能减排政策措施。去年7月26日，政治局召开会议，提出要控制高能耗、高排放、产能过剩行业的盲目扩张，努力缓解投资增长过快、信贷供给过剩和外包过剩的矛盾。用经济手段控制污染企业是大势所趋。

在党的十七大报告中，总书记提出了全面建设小康社会的新目标，即到2020年人均国内生产总值翻两番。但是，党代会提出的翻两番的目标设计了一个非常严格的前提，即在优化结构、提高效率、降低消耗、保护环境的前提下翻两番。这一前提在以前的会议文件中从未提及。党的十七大对环境保护提出了三个具体要求:一是要有效控制主要污染物。二是生态环境质量明显改善。第三，生态文明理念在全社会牢固树立。

“十一五”水环境目标主要包括以下几个方面:

首先，化学需氧量的排放总量减少10%。第二，城市应该建设污水处理设施。三是城市污水处理率不低于70%。第四，城市污水处理能力达到1亿吨/天。去年11月，国务院批准了节能减排统计监测与评估实施方案，在去年11月召开的中央经济工作会议上，提出了节能减排的若干措施。会议特别强调要完善政策法规，强化激励约束机制，运用法律手段推进节能减排，增强法律法规的可操作性，加大惩戒力度，出台有利于节能减排的价格、财税、金融等激励政策，降低节能环保成本。

在今年的政府工作报告中，温家宝总理说，今年是完成节能减排“十一五”规划的关键一年。谈到做好宏观调控，总理说，宏观调控和市场机制都是社会主义市场经济体制的组成部分；总理在谈到实施紧缩货币政策时表示，要严格执行贷款条件，控制中长期贷款增长，特别是高能耗高排放企业和产能过剩企业的贷款；总理在谈到推进经济结构调整时表示，要坚决控制高能耗、高排放、高过剩行业的盲目投资和重复建设；总理在谈到加大节能减排时表示，要落实电力、钢铁、水泥、煤炭、造纸等行业，淘汰落后产能计划，建立淘汰落后产能退出机制，完善关闭企业的配套政策措施，加强这些行业先进产能建设；在谈到提高开放型经济水平时，温家宝表示，要加快外贸发展方式转变，优化出口结构，限制和禁止高能耗、高排放和部分资源的外商投资项目，纠正招商引资中的违法行为。

与节能减排相关的措施可以概括为四个方面:

首先，结构性减排。

二是项目减排、

第三，管理减排。

第四，减排政策。

结构性减排主要是建立12个高能耗、高污染行业的退出机制，到2010年底完成强制淘汰或关停落后工艺设备。

从用水方面看，项目减排主要是建设污水处理厂，解决城市污水处理设施的基本建设，推进城市污水处理厂和重点污染企业的在线监测系统。

管理减排，首先，加强执法；二是控制水污染物排放总量。新项目和现有污染源必须达到污染物总量控制的要求，未完成的区域应受区域限制。同时，严格控制有毒有害污染物的排放，所有向河流排放重金属和持久性有机污染物的企业都要依法实施强制性生产审核。

去年，国家环保总局实施了第一批区域和行业审批限制，首批四大城市被限制，即唐山、吕梁、莱芜和六盘水。今年3月，全国人大修订了《水污染防治法》。此次修订从立法角度加大了对非法排污的打击力度。有几个特别重要的改进。一是严肃查处暗管非法排水行为。第二，对违法的个人处以年收入50%的罚款。第三，过量排放污水可被处以5倍排污费的罚款。第四，水环境保护目标应纳入地方政府绩效评估。第五，对总量超标的地区实行“区域有限审批”。第六，赋予环保部门限制生产、排放、停产整顿的权利。第七，建立生态补偿机制。

创新的环境经济政策:信贷、税收、费用、保险、证券、贸易和生态补偿。

去年7月，国家环保总局和中国人民银行银监会联合发布了一份重要文件《关于贯彻落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，在社会上引起了很大反响。目前，全国已有20多个省市出台了实施方案，五大银行发放了近1000亿元的节能减排贷款。在技术创新项目方面，也增加了对减排和技术改造项目的贷款，收回了一些不符合产业政策的企业贷款。其中，工行建立了信贷和环保一票否决制度；国家开发银行设立了300多亿元节能减排专项贷款。此外，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会去年相继发布了一系列节能减排技术政策。例如，山西省关闭了1200多家非法企业和设施，节省了3000万吨运输能力，节省了10亿千瓦时电力，减少了23亿元银行信贷损失。2006年，山西省经济增长11.5%，二氧化硫排放量减少11.5%。

下一步，我们将继续深化绿色信贷，继续实施有利于环境保护的税收政策。首先，对污染产品和污水排放征收环境税。第二，对落后生产技术征收消费税。第三，取消双高产品的出口退税。第四，降低或免除环保设备的增值税。第五，取消对违反环境法的企业的税收优惠。第六，继续研究所得税和生态税。

去年发布了第一批节能减排双高清单，包括26个商品编码和50多种产品。2007年下半年产品出口比上半年下降了40%。根据国家示范，出口率下降的产品是国内生产的重污染产品。取消这部分产品的出口退税后，产量明显下降。今年1月1日，我们向财务部报告了140多种双高产品。

在环境收费方面，第一，二氧化硫排放的收费增加了，第二，城市垃圾的收费正在实施。

另一项政策正在实施，即环境污染责任保险。由于我国现已进入污染事故高发时期，环境问题产生的原因非常复杂，仅靠环保部门的监管力度是不够的，所以环境污染责任保险现已实施。这项政策的实施有以下好处:第一，它可以分散企业的经营风险。其次，它可以提高企业防范环境风险的能力。第三，及时救助污染受害者。第四，维护社会稳定。第五，减轻政府和社会的负担。

去年，环境保护部和中国保险监督管理委员会对化工行业和危险品运输行业进行了调查，并准备在未来开展一些试点项目，主要是在六个方面，包括危险品储运企业、易发生危险事故企业、危险废物处理企业、垃圾填埋场、污水处理厂和工业园区。

与此同时，环境保护部和中国证监会实施了绿色证券政策。2007年，对重污染行业上市企业进行了环保核查；2008年，发布了指导性意见，38家企业被列入环保核查名单。结果显示，有14家公司存在环境违规行为，最终被禁止上市。与此同时，一些上市公司的环境违规行为被曝光，最终导致其股票贬值。因此，据初步统计，去年证券方面，机构不达标企业的股票市场状况不佳。

同时，我们也提倡绿色贸易。去年，贸易部和环境保护部联合发布了一项关于加强出口企业环境监管的政策。通知中有一条非常重要的规定，即违反环境法律的企业应在一至三年内停止从事对外贸易活动，一些重污染行业仍在实行企业环境监督员制度。

在生态补偿制度方面，环境保护财政和发展改革委员会目前正在浙江、福建、江西等地实施流域生态补偿和资源开发补偿制度。正在开展试点项目，江苏省也在围绕减少污染开展试点项目。

问答

问:水务行业市场化改革引入了民间资本，如政府与水务投资公司签订的bot合同。民间投资企业遇到了不缴费的现象，导致污水处理厂无法正常运行或瘫痪。对于这种现象，国家是否有相应的对策或解决方案和计划？

杨朝飞:这个问题属于建设部的管辖范围。我还听说一些城市的政府拖欠污水处理厂的资金，导致它们无法正常运行。在下一步，我们可以与建设部门合作，进行一些研究，以解决这些问题。就国家而言，这笔钱是一定要给的，国务院领导已经明确表示，污水处理费不应该少于8毛，以保证污水处理厂的低利润运行。

问:国家环保总局在我国环境保护方面做了大量工作，为应对环境挑战，现已升格为环境部。有些人认为环境保护局过去在非法处理方面做得不够。例如，厦门px项目由于普通民众的反对而被取消；另外，青岛已经建了一个px项目，老百姓意见很大。对此，环保部门表示，项目建设和区域定位是矛盾的。环境保护署有能力处理这种情况吗？环境保护署会采取什么措施来支持或改变这种情况？

杨朝飞:去年6月1日，厦门引发大规模群众示威，实际上是反对厦门px项目。厦门px项目是一个总投资超过100亿元人民币的化工项目。该项目的运行将对厦门的经济发展起到重要作用。这个项目已经论证了两年多，但是公布之后，人们并没有接受，社会上对此现象有很多的讨论。

这是一个非常复杂的事件。有人认为公众的环保意识提高了，但我认为中国公民的环保意识还没有达到未经政府同意就上街环保的程度。问题实际上在于px项目。严格来说，px项目应该有一个远离市区的隔离区，称为安全保护区，即使发生最大的污染事故，也能保证污染物不会影响市区。事实上，在厦门最初的城市规划中，这个化工园区有一个巨大的隔离带。此外，该项目是世界上最先进的技术，可以实现零排放。但是每个人都担心的是如果发生安全事故该怎么办。虽然隔离带可以有效地防止在发生巨大事故时对城市的影响，但在两年的示范期间，开发商在金钱利益的诱惑下开始在隔离带的土地上建房，但市政府并没有很好地照顾它。px项目推出后，居民的住房价值和开发商的资产大幅缩水，出现了混乱局面。

在这次事件中，我认为，第一，人们的环境意识比过去高了。过去，当一个工厂要被建造的时候，普通人忽略了它，但是现在他们知道有一个污染问题。第二，由于企业建设和规划不当，城市利益格局发生了变化。一些人的利益受到影响，这引起了骚动。

事实上，许多基础设施的建设会给普通人的利益带来很大的问题。在很多情况下，由于利益格局的问题，城市规划和城市补偿做得不好，最终可能导致一些事件的发生。因此，必须严格控制城市规划，不能随意改变规划。改变规划将在短期内实现城市基础设施的快速发展，但其长期的隐患最终会爆发。厦门事件矛盾的原因是什么？政府的右手是发展房地产，左手是建设基础设施，最后两只手打架。因此，城市中的许多群体性事件都是由带有个人意愿的规划和政府的变化引起的。(中国水网)